Cap. III. Actuaciones del Ararteko en defensa de los colectivos de atención pública
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
En este año pasado, se ha dado un paso más allá en esta visualización, mediante la conversión del área de atención específica de menores, en la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2010 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en once apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1 . Familias
2 . Igualdad e integridad de las mujeres
3 . Personas con discapacidad
4 . Personas con enfermedades crónicas
5 . Personas en prisión
6 . Personas en situación o riesgo de exclusión social
7 . Personas gitanas y otras minorías culturales
8 . Personas inmigrantes
9 . Lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales
10 . Personas mayores
11 . Personas víctimas de los grupos terroristas
1. Familias
I. Antecedentes
En el año 2010 hemos tomado la decisión de crear una nueva área de trabajo en la institución del Ararteko, destinada a la atención a las familias. Esta decisión se debe a que hemos considerado que en nuestra sociedad este colectivo debe merecer una especial atención. La familia constituye la base de referencia, el soporte material y afectivo para que los individuos crezcan y se desarrollen con salud y plenitud física y emocional; es el garante último de que a nuestra sociedad se sigan aportando personas preparadas para la contribución al interés general mediante su trabajo e incorporación plena a nuestro sistema de convivencia.
Además, no hay Estado, ni institución pública que pueda suplantar el papel cuantitativo y cualitativo de las familias en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia. Por todo ello, la familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos. De ese modo, en el ánimo de promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, hemos querido que desde la institución del Ararteko se trabaje también específicamente en este ámbito de atención pública.
Somos conscientes de que hoy las familias adoptan diversos modelos que no pueden circunscribirse al modelo tradicional de familia compuesto por madre, padre, hijos e hijas. La evolución hacia otros modelos de familia, como las familias monoparentales, homoparentales, separadas, o reconstituidas, constituye una riqueza social que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para promover su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para desarrollarse plenamente como familias y cumplir con la finalidad esencial de ser soporte humano, afectivo y material para las personas.
También consideramos importante impulsar especialmente la atención a las familias que, por su amplia composición, pueden necesitar mayor apoyo público para salir adelante, como es el caso de las familias numerosas. Las familias que albergan en su seno a muchos miembros deben enfrentarse a dificultades añadidas, sobre todo económicas y de tiempo, y merecen, por esa razón, un especial apoyo público. Las instituciones públicas deben tomar, en ese sentido, conciencia de que detrás de las familias numerosas hay un mayor número de menores –que individualmente tienen derechos y merecen, en consecuencia, protección y cobertura-, por lo que es preciso computar dicha cobertura cuantitativa como legitimación del esfuerzo público que se dirige a apoyar a estas familias, que en muchas ocasiones, con enorme esfuerzo económico y de dedicación, están ofreciendo a sus menores un soporte para su desarrollo que finalmente revertirá en el bien común de toda la sociedad. Todo esto justifica plenamente, a nuestro juicio, el especial apoyo que es preciso otorgar a las familias numerosas.
Finalmente queremos destacar que los poderes públicos tienen el deber de promover mediante sus políticas de apoyo a las familias, la igualdad de mujeres y hombres como una perspectiva transversal necesaria en cualquier medida de política familiar.
Estos son los principios que inspiran el trabajo de la nueva área de atención a las familias, cuyas líneas generales durante el año 2010 exponemos seguidamente.
II.?El área en cifras
En el año 2010, la institución del Ararteko ha tramitado 9 quejas asignadas a esta área, lo que constituye el 0,73% del total de quejas recibidas. Estas quejas se reparten por subáreas del siguiente modo:
- Conciliación de la vida laboral, personal y familiar 5
- Políticas públicas sobre las familias 2
- Discriminación familiar 1
- Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 1
Queremos destacar que el ámbito en el que más quejas se han recibido en relación con las familias es el de la conciliación de la vida laboral y familiar. Ocurre además que ha habido un número significativo de quejas que han tenido como asunto principal el de la conciliación de la vida laboral y familiar, pese a lo cual han quedado asignadas al área de trabajo de esta institución dedicada a los temas de función pública, por lo que dichas quejas no se reflejan, en consecuencia, en los datos que aquí exponemos. Todo ello nos induce a sostener que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida laboral y familiar constituye, sin duda, una preocupación central para las familias. Esa es la razón que nos ha llevado, como ahora veremos, a abordar una reflexión más detenida sobre este tema, que ha sido el objeto del curso de verano organizado por la institución del Ararteko en el año 2010. En cualquier caso, hemos recibido también otras quejas que afectan singularmente a las familias, pero que, atendiendo a su perspectiva material, han sido tramitadas desde otras áreas de esta institución, como el área de hacienda. En el epígrafe V de este mismo apartado, relativo a las quejas más destacadas, nos referiremos a alguna de ellas, por su importancia para la realidad familiar.
III.?Contexto normativo y social
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. Por otro lado, es preciso tener en cuenta que el Estatuto de Autonomía de Euskadi en sus artículos 10-39 incluye la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como "desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad". En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
Por lo demás, es preciso considerar que las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias con Hijas e Hijos, con un periodo de vigencia de 2002 a 2005, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia. A este plan le ha seguido el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, vigente desde el año 2006 hasta el año 2010, que se inspira en el principio de respeto a la diversidad familiar, tratando de evitar toda discriminación por razón del tipo de familia del que se forme parte. Esta institución ha participado recientemente en el proceso de evaluación y diagnóstico de este plan, que durante los últimos meses del año 2010 se ha llevado a cabo por el Gobierno Vasco.
Actualmente se está elaborando el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias 2011-2015, cuya aprobación se prevé para junio del año 2011 y que, según expresa la Dirección del Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, órgano competente para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias, atiende a los siguientes fines y principios, que, a nuestro juicio, sintetizan bien lo que deben ser las líneas programáticas de actuación en materia de familias para los próximos años:
• establecer el marco y las bases para una política familiar integral, orientada a la mejora del bienestar y de la calidad de vida de las familias y de sus miembros.
• proteger, atender y dar apoyo a las familias mediante la ordenación, de manera coherente, de las diversas medidas vigentes en el ámbito autonómico a favor de las familias, así como la regulación de nuevas medidas de apoyo, haciendo, en consecuencia, de la política familiar una política transversal.
• contribuir a la legitimación o aceptación social de las diversas formas de relación y de los diversos tipos de familia, garantizándoles el mismo tratamiento.
• luchar especialmente contra toda forma de discriminación que pueda afectar a los niños y las niñas por el tipo de relación que les une o unía a sus progenitores, garantizando la protección de la infancia y la adolescencia en las familias.
• contribuir a la progresiva eliminación o reducción de los obstáculos para que las parejas puedan tener los hijos e hijas que deseen tener.
• crear las condiciones para la consolidación de un modelo de familia en el que se consideran requisitos irrenunciables la autonomía y el respeto entre todos sus integrantes y la igualdad de ambos miembros de la pareja, que comparten y disponen de las mismas oportunidades de realización personal y profesional.
• facilitar la conciliación de la vida familiar y laboral involucrando a todos los agentes sociales de la sociedad en un proceso de corresponsabilidad participada.
• apoyar y acompañar a las familias en todo su proceso vital, con el fin de facilitar sus funciones en una sociedad compleja, como la actual.
• prevenir la exclusión social de las familias en general y, de manera preferente, de las familias en situación de especial vulnerabilidad, como las familias numerosas, familias monoparentales, familias homoparentales, reconstituidas y familias víctimas de violencia de género o de actos de terrorismo.
• sensibilizar a la sociedad sobre el papel de las familias.
IV.?Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2010, damos cuenta de las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, conforme a los epígrafes que seguidamente enunciamos. Con motivo de esta reseña de las actuaciones más destacables desarrolladas en esta área, aprovecharemos para poner de relieve cuáles han sido, a lo largo del año 2010, los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de atención a las familias:
IV.1. Reuniones con asociaciones
Al ser este el 2010 el año en que se ha creado esta área de trabajo en la institución, no hemos abordado aún la organización de la relación con las asociaciones que trabajan en el ámbito de la atención a las familias, relación que comenzaremos a establecer de una manera sistemática a partir del año 2011. No obstante, sí debemos mencionar el contacto establecido con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide, con la que el ararteko se ha reunido personalmente en una ocasión. En dicha reunión, esta asociación nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y demandas a las administraciones públicas, que esta institución ha recogido, con objeto de hacerse eco de ellas. Así mismo, hemos acordado que la referida asociación nos remitirá en el futuro cualquier queja que pueda detectar respecto al indebido funcionamiento de las administraciones públicas vascas, o en relación con la insuficiencia o ausencia de prestaciones para las familias numerosas, con objeto de que esta institución pueda contribuir con su trabajo a resolver los problemas que se vayan planteando en este ámbito.
IV.2. Reuniones con administraciones e instituciones
• Reunión con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Hemos mantenido una reunión en octubre de 2010 con la mencionada Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, cuyo objeto ha sido el intercambio de información sobre el trabajo en este ámbito de ambas instituciones, así como el contraste de la valoración que nos merecen algunas cuestiones relacionadas con determinadas quejas recibidas en la institución en esta área. En la reunión, la dirección nos trasladó el principal contenido del trabajo que se lleva a cabo desde el Gobierno Vasco en relación con las familias, así como las líneas estratégicas en las que están trabajando, en el marco de la elaboración del III Plan de Apoyo a las Familias.
En cuanto a los temas tratados en relación con las quejas recibidas en la institución del Ararteko, estos se refirieron a las siguientes cuestiones:
- Conciliación de la vida laboral y familiar para trabajadores y trabajadoras autónomas: trasladamos a la Dirección de Política Comunitaria y Familiar la necesidad de abordar también el apoyo económico a esta clase de trabajadores y trabajadoras, que actualmente no tienen cobertura en la normativa vigente sobre ayudas a la conciliación.
- Familias numerosas y ayudas por hijos e hijas: abordamos la necesidad de potenciar con mayor intensidad el apoyo económico a estas familias, empleando para ello no sólo las ayudas directas, sino valiéndose también de medidas más intensas en instrumentos fiscales, para lo que instamos a la coordinación por parte del Gobierno de los entes con competencia en esta materia.
- Problemas planteados por los plazos para solicitar las ayudas del Decreto 255/2006 de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos: abogamos por la conveniencia de establecer, como sucede en otros países de nuestro entorno, mecanismos automáticos para la activación de las ayudas por hijos e hijas contempladas en este decreto, sin obligación de formular solicitud en plazos preclusivos.
- Familias monoparentales y protección singular: abordamos la cuestión de la determinación de los supuestos que deben entrar en esta categoría, así como el tema de la equiparación de las familias monoparentales con dos hijos a las familias numerosas, tal y como se prescribe en determinada legislación estatal.
- Problemas de conciliación en las cooperativas: planteamos el problema de la laguna legal existente en esta materia y las dificultades denunciadas ante esta institución por socias trabajadoras o trabajadores de algunas cooperativas para ver reconocidos sus derechos laborales en materia de conciliación de la vida laboral y familiar; ello nos lleva a considerar la conveniencia de que el Gobierno Vasco se plantee el estudio sobre la necesidad de impulsar alguna iniciativa legislativa en esta materia.
- Menores y violencia de género: planteamos a la dirección la necesidad de que en el futuro inmediato se aborde específicamente la situación de los menores y las menores en familias en las que existe violencia de género.
- Recomendación general del Ararteko sobre familias homoparentales: anunciamos a la dirección nuestra intención de dictar una recomendación general sobre la necesidad de adaptar formularios e impresos en todas las administraciones a estos nuevos modelos de familia, así como sobre la conveniencia de informar a clínicas de reproducción asistida sobre la ambigua situación legal de las parejas de mujeres a la hora de inscribir a sus hijos e hijas en el Registro Civil (a ella nos referimos seguidamente en el epígrafe IV.3 de este mismo apartado).
La Dirección de Política Familiar y Comunitaria tomó nota de nuestros planteamientos, aunque no se concretó ninguna nueva medida. Nos emplazamos a mantener en adelante contacto fluido y a informarnos acerca de cualquier novedad que pueda resultar de la incumbencia de alguna de las instituciones.
IV.3. Reseña de nuevas recomendaciones generales
Aunque han sido dictadas en otras áreas de trabajo de esta institución, creemos oportuno mencionar en este apartado tres recomendaciones generales emitidas por el Ararteko en el año 2010, que afectan de manera directa al ámbito de atención a las familias:
• Abolición de barreras a las familias homoparentales
Este año hemos dictado la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, en la que abordamos dos diferentes cuestiones:
Por un lado, la necesidad de abolir determinadas barreras administrativas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales. Afectan especialmente a la cumplimentación de impresos y formularios basados en modelos que no se han adaptado a esa nueva realidad social y jurídica. Por ello, instamos a todas las administraciones públicas vascas a que adapten formalmente todos los impresos, formularios o cualquier otra documentación que afecte a parejas de hecho y matrimonios homosexuales, así como a familias homoparentales con hijos e hijas, incorporando una fórmula que dé plena cabida en condiciones de igualdad a la realidad personal de dichas parejas, matrimonios o familias. También pedimos a las administraciones públicas vascas que exijan esta misma práctica a cualquier centro o entidad que gestione servicios o prestaciones de su competencia, o cuya actividad deban autorizar.
Por otro lado, hemos detectado la existencia de problemas para los matrimonios de dos mujeres en la determinación legal de la filiación por reproducción asistida a favor de la esposa de la madre biológica. Los problemas se manifiestan en el momento de la inscripción del hijo o hija en el Registro Civil correspondiente y tienen su origen en la ambigüedad de la regulación legal en esta materia, que puede llegar a provocar que, en algunos casos, las madres no biológicas de los hijos e hijas nacidas mediante estas técnicas en el seno de un matrimonio de dos mujeres no vean reconocida legalmente dicha maternidad, si no es recurriendo a un proceso de adopción, que debe iniciarse con posterioridad al nacimiento del hijo o hija, y que prolonga innecesariamente en el tiempo el reconocimiento legal de la filiación respecto a la madre no biológica. Hemos considerado que desde la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi puede llevarse a cabo la difusión de una información legal que permita evitar que, en estos casos, sea necesario tener que recurrir a un proceso de adopción. Por esa razón, hemos recomendado al Gobierno Vasco que difunda en los centros sanitarios que llevan a cabo técnicas de reproducción asistida esta información, que afecta singularmente a los matrimonios de lesbianas que pretenden tener un hijo o hija común mediante dichas técnicas, con objeto de que dichos centros sanitarios informen a su vez a estas mujeres de la necesidad de que, para determinar la maternidad en el momento del nacimiento sin tener que recurrir a un proceso de adopción, con anterioridad al parto, la mujer, cónyuge de la madre biológica, se persone en el Registro Civil correspondiente para manifestar formalmente ante la juez o el juez encargado del Registro Civil su voluntad de reconocer la filiación del recién nacido o nacida.
• Conciliación de la vida laboral y familiar
También hemos emitido el año 2010 la Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, sobre tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral. En ella recordamos que, en el ámbito de nuestra Comunidad, sigue pendiente una eventual modificación de la Ley de Función Pública Vasca que, a nuestro modo de ver, puede suponer toda una oportunidad para apurar los márgenes de configuración de los que disponemos en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, que incorpora ya las exigencias de conciliación necesarias desde una perspectiva de igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Desde el Ararteko queremos animar a que se promueva una modificación o adaptación normativa en este sentido, toda vez que una iniciativa de este calado permitiría dotar de una cobertura jurídica suficiente a este tipo de medidas tendentes a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral, al tiempo que evitaría dudas interpretativas innecesarias y supondría además un evidente respaldo y complemento al mandato de la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para que las normas reguladoras de las condiciones de trabajo del personal de las administraciones públicas incluyan medidas para la flexibilización y reordenación del tiempo de trabajo dirigidas a facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral de mujeres y hombres.
• Corresponsabilidad parental en parejas separadas
Finalmente, también hemos dictado este año 2010 la Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre, sobre corresponsabilidad parental en parejas separadas. En ella solicitamos a los poderes públicos que, cada cual en la medida de sus competencias, inste las modificaciones legislativas necesarias para favorecer como opción más deseable, en casos de separación y divorcio, que el cuidado de los hijos e hijas comunes sea ejercido por ambos progenitores en régimen de corresponsabilidad parental, salvaguardando en todo caso el interés prioritario de los y las menores. Nos interesa destacar que la igualdad de mujeres y hombres sólo puede lograrse en este ámbito si se pone fin al automatismo judicial que atribuye mecánicamente la custodia de hijos e hijas a las madres (madres biológicas en el caso de parejas de lesbianas), de modo que la postura que defendemos en esta institución se entronca en una estricta perspectiva de género. En todo caso, queremos también insistir en la importancia de que en estos asuntos prevalezca siempre el interés del menor sobre el interés de cualquiera de los progenitores.
IV.4. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
En relación con la recomendación general sobre familias homoparentales, hemos iniciado una actuación de oficio ante el Defensor del Pueblo de España –de la que damos más detalladamente cuenta en el apartado de este mismo capítulo dedicado a la atención de las personas LGBT–, por la que solicitamos a esa institución que promueva la revisión de las actuales prácticas registrales que, en virtud de la ambigüedad de la configuración legal de este tema en el artículo 7 de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, no son uniformes y pueden en algunos casos, a nuestro juicio, estar generando situaciones de discriminación para los matrimonios compuesto por dos mujeres, por lo que entendemos que estamos ante un problema de relevancia constitucional, que debe ser resuelto desde las instancias competentes.
IV.5. Participación en foros, jornadas y actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
• Actuaciones de promoción de los derechos en el área: Curso de verano 2010
Como ya hemos apuntado anteriormente, este año 2010 hemos dedicado el contenido del curso de verano que anualmente organiza la institución del Ararteko al tema de la conciliación de la vida laboral y familiar. El curso, titulado "Hacia una revisión de las políticas públicas de apoyo a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal", convocó a distintas personas expertas procedentes del ámbito universitario, a profesionales especialistas en esta materia, así como a personas que trabajan en el ámbito de la política de apoyo a las familias, y tuvo lugar el día 9 de julio de 2010 en el Palacio Miramar de Donostia-San Sebastián. En el capítulo VIII.2 de este informe nos referimos más detalladamente al programa y contenido del mismo.
En cualquier caso, nos interesa destacar aquí que la elección de este tema como objeto de nuestro curso de verano se debió a que consideramos que una institución como el Ararteko tiene que ser capaz dar voz a una demanda social cada vez más creciente, que pide soluciones a la difícil realidad de una cotidianeidad marcada por el esfuerzo de hacer compatible el trabajo productivo con la atención y cuidado propio y de las otras personas. Se trata de una compatibilización, muchas veces difícil, y en no pocas ocasiones imposible para muchas personas, sobre todo, para las mujeres. En el curso de verano se puso de relieve que quienes sufren también las consecuencias de una sociedad no preparada para conciliar todas sus necesidades son sobre todo los sectores de la población más débiles, como los niños y niñas, o las personas en situación de dependencia, o las personas que sufren una enfermedad o discapacidad, así como las personas mayores, quienes frecuentemente sustituyen esa función de atención y cuidado que la población trabajadora difícilmente puede asumir.
Así, desde la institución del Ararteko hemos querido, con este curso de verano, destacar la necesidad de incentivar un debate que ponga sobre la mesa las distintas herramientas que sería preciso activar para promover un cambio en la situación actual.
• Participación en jornadas y foros
Queremos destacar la participación del ararteko, en noviembre de 2010, en unas Jornadas sobre conciliación de la vida laboral y familiar organizadas por el Forum Azkoitia, con una ponencia titulada "¿Cabe la conciliación en nuestro modelo social?". Esta iniciativa del Ayuntamiento de Azkoitia contó con la colaboración de la Diputación Foral de Gipuzkoa y de Gipuzkoa Aurrera.
V.?Quejas destacadas
V. 1. Conciliación de la vida laboral y familiar
Como ya hemos indicado, al comienzo de este apartado, la conciliación de la vida laboral y familiar ocupa un lugar central en las quejas recibidas que afectan a las familias. Las quejas relacionadas con esta cuestión se refieren al ámbito de las ayudas económicas a la conciliación; al ámbito de los servicios públicos varios ofrecidos por distintas administraciones públicas para proveer la atención y cuidado a menores, mayores y personas dependientes; y al ámbito de la función pública, desde el que llegan quejas promovidas por personas empleadas públicas que reclaman derechos relacionados con la conciliación en sus relaciones laborales. Seguidamente destacamos algunas de las cuestiones más significativas planteadas en las quejas recibidas.
• Ayudas económicas a la conciliación
En cuanto a las quejas relacionadas con las ayudas económicas destinadas a la conciliación, hay varias cuestiones que reiteradamente se denuncian ante esta institución, como la inexistencia de ayudas para personas trabajadoras autónomas y la insuficiente protección de las familias monoparentales. Hemos trasladado estos problemas a la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco. Otras denuncias se han referido también reiteradamente a cuestiones que indicamos ya en nuestro informe anual al Parlamento Vasco del año 2009, como son la imposibilidad de recibir ayudas en supuestos de custodia compartida y la diferencia de ayudas para mujeres y hombres, a las que nos referíamos en el apartado relativo a la igualdad e integridad de las mujeres del informe al Parlamento Vasco del año 2009 (páginas 264 y 265), regulaciones ambas, que han estado en vigor hasta junio del año 2010. Estos dos problemas han quedado resueltos por la nueva regulación dada a esta materia en el nuevo Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar. Así mismo, se ha modificado también en dicha norma la regulación relativa a las ayudas para familiares en situación de dependencia, cuando estos acuden a un centro de día, permitiendo actualmente acogerse también en esos casos a las ayudas por reducción de jornada para cuidado del familiar, aunque éste acuda a un centro de día. A este último problema aludíamos también en el apartado relativo al área de acción social de nuestro informe del año 2009 al Parlamento Vasco (páginas 52 y 53/). En todos estos supuestos hemos podido observar gratamente que el nuevo decreto que regula las ayudas a la conciliación ha acogido las tesis sostenidas por esta institución.
• Reducciones de jornada y solicitud de cambios en el régimen de jornada en la función pública para guarda y cuidado de hijos o hijas menores
Se nos ha planteado reiteradamente, por parte de personas empleadas de diferentes administraciones públicas, el problema del alcance del derecho a conciliar en relación con las solicitudes dirigidas a poder fijar un horario o calendario de reducción de jornada que, con el fin de hacer efectiva la conciliación, modificara el régimen de jornada o calendario ordinario. En estos casos, no existe una previsión legal específica que aclare cómo deben materializarse las disposiciones al respecto de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Con objeto de resolver de manera unificada estas quejas, hemos resuelto dictar la Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, sobre tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral (a la que nos referimos más detenidamente en este mismo apartado, epígrafe IV.3), en la que ponemos de relieve la dimensión constitucional de este problema en relación con el artículo 14 de la Constitución.
V.2. Falta de consideración de las familias monoparentales en las tarifas de abonos para polideportivos municipales
En los últimos años las entidades locales, con la voluntad de favorecer a las familias cuyos miembros son usuarios y usuarias de las instalaciones deportivas municipales, han ido creado abonos familiares, para que el acceso a este equipamiento les resulte más económico. Sin embargo, hemos podido comprobar que los descuentos que recogen estas tarifas no benefician a todos los modelos de familia, pues sólo resultan asequibles para aquellas familias con determinado número de miembros, por lo que, las familias monoparentales no encuentran beneficio en dicha reducción. Este problema lo puso en evidencia una usuaria de un polideportivo de un municipio. En nuestra intervención defendimos la conveniencia de que las bonificaciones a las familias también contemplasen el supuesto en el que todos los miembros de una familia sean personas usuarias del polideportivo municipal, aunque en total sean tan sólo dos las personas usuarias del polideportivo. En este sentido, y sin perjuicio de la facultad que asiste a las entidades locales a la hora de fijar las tarifas que corresponde abonar a las personas usuarias de las instalaciones deportivas municipales, planteamos la conveniencia de establecer tarifas bonificadas para las familias, sobre la base de otros parámetros que también hicieran interesante acogerse a esta tarifa bonificada a las familias monoparentales con un único hijo o hija a su cargo. A este respecto, llamamos la atención sobre la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las familias monoparentales en nuestra sociedad y la especial protección que les reconoce la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias. El ayuntamiento concernido, aún cuando defendió la buena voluntad que inspiraba las tarifas del polideportivo municipal, se mostró favorable a abordar la propuesta planteada por esta institución en el marco del proceso de revisión de las tarifas del polideportivo para el año 2011.
V.3. Familias numerosas e IBI
No son muchos lo beneficios que actualmente asisten a las familias numerosas, entre ellos, debemos destacar que las tres normas forales que regulan el Impuesto sobre Bienes Inmuebles facultan, en unos términos muy laxos pero similares, a las entidades locales de su territorio histórico para que, a través de sus ordenanzas reguladoras del IBI, puedan establecer bonificaciones de hasta el 90% de la cuota de este impuesto a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de miembros de familias numerosas. Esto supone que, a través de la ordenanza fiscal del municipio, se va a especificar la clase y características de los bienes inmuebles, la duración del beneficio, su cuantía anual, así como los demás aspectos sustantivos y formales de la bonificación, incluidas las condiciones de compatibilidad con otros beneficios fiscales. Así, las entidades locales reconocen, dentro del límite del 90% de la cuota del impuesto sentado por la norma foral correspondiente, una variedad de bonificaciones en este impuesto a las familias numerosas. Lo más frecuente es que, una vez reconocido el derecho, se mantenga la bonificación en tanto no se modifiquen las circunstancias de las cuales éste deriva. Sin embargo, algunas entidades locales, en sus ordenanzas fiscales, han introducido modalidades de aplicación más gravosas, que exigen a las familias que anualmente soliciten a la entidad local el beneficio, como vía para verificar que no se ha producido un cambio en la composición familiar que afecte a las condiciones para la concesión de tal beneficio. Creemos que facilita su tramitación y resulta menos gravoso para estas familias que se primen mecanismos de automatismo legal en la concesión de estos beneficios, acompañados de la obligación de dar cuenta de cualquier cambio de circunstancia en las familias, como modo de asegurar el cumplimiento de los requisitos para beneficiarse de la bonificación.
VI.?Conclusiones
Lo más destacado del trabajo desarrollado en esta área durante el año 2010 ha sido lo siguiente:
• Principales problemas detectados:
En primer lugar, queremos señalar que hemos trasladado a la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, algunas de las cuestiones, en las que consideramos que debe ponerse el acento de las actuaciones públicas de apoyo a las familias en el futuro próximo:
- Conciliación de la vida laboral y familiar para trabajadores y trabajadoras autónomas: creemos preciso abordar también el apoyo económico a esta clase de trabajadores y trabajadoras, que actualmente no tienen cobertura en la normativa vigente sobre ayudas a la conciliación.
- Familias numerosas y ayudas por hijos e hijas: consideramos necesario potenciar con mayor intensidad el apoyo económico a estas familias, empleando para ello no sólo las ayudas directas, sino valiéndose también de medidas más intensas en instrumentos fiscales, para lo que instamos a la coordinación por parte del Gobierno de los entes con competencia en esta materia.
- Problemas planteados por los plazos para solicitar las ayudas del Decreto 255/2006 de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos: abogamos por la conveniencia de establecer, como sucede en otros países de nuestro entorno, mecanismos automáticos para la activación de las ayudas por hijos e hijas contempladas en este decreto, sin obligación de formular solicitud en plazos preclusivos.
- Familias monoparentales y protección singular: estimamos conveniente que se activen las medidas que hagan efectiva la equiparación de las familias monoparentales con dos hijos/hijas a las familias numerosas, tal y como se prescribe en la legislación estatal.
- Problemas de conciliación en las cooperativas: resulta necesario resolver el problema de la laguna legal existente en esta materia para atajar las dificultades que encuentran las socias y socios trabajadores de algunas cooperativas para ver reconocidos sus derechos laborales en materia de conciliación de la vida laboral y familiar.
- Menores y violencia de género: consideramos necesario que se aborde específicamente la situación de los menores y las menores en familias en las que existe violencia de género.
• Recomendaciones generales que afectan al área de atención a las familias:
Por otro lado, hemos dictado este año 2010 tres recomendaciones generales que atañen directamente a las familias:
La Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, en la que se recomienda a todas las administraciones vascas que acaben con determinadas barreras administrativas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales, que afectan especialmente a la cumplimentación de impresos y formularios basados en modelos que no se han adaptado a esa nueva realidad social y jurídica. Así mismo, hemos recomendado al Gobierno Vasco que difunda en los centros sanitarios que llevan a cabo técnicas de reproducción asistida determinada información legal, que afecta singularmente a los matrimonios de lesbianas que pretenden tener un hijo o hija común mediante técnicas de reproducción asistida, con objeto de que dichos centros sanitarios informen a su vez a estas mujeres de las medidas necesarias para determinar legalmente la maternidad de la esposa de la madre biológica en el momento del nacimiento, sin tener que recurrir a un proceso de adopción.
La Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, sobre tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral. Con esta recomendación queremos animar a que –en cumplimiento del mandato de la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para que las normas reguladoras de las condiciones de trabajo del personal de las administraciones públicas incluyan medidas para la flexibilización y reordenación del tiempo de trabajo dirigidas a facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral de mujeres y hombres– se promueva una modificación o adaptación normativa en materia de función pública, con objeto de dotar de una cobertura jurídica suficiente a las medidas tendentes a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral, y solventar así las dudas interpretativas que estas suscitan hoy en algunos casos.
La Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre, sobre corresponsabilidad parental en parejas separadas, para que los poderes públicos, en la medida de sus competencias, insten las modificaciones legislativas necesarias para favorecer como opción más deseable, en casos de separación y divorcio, que el cuidado de los hijos e hijas comunes sea ejercido por ambos progenitores en régimen de corresponsabilidad parental, salvaguardando en todo caso el interés prioritario de los y las menores. Nos interesa destacar que la postura que defendemos en esta institución parte de la necesidad de considerar la igualdad de mujeres y hombres en el tratamiento a las familias, lo que sólo puede lograrse en este ámbito si se pone fin al automatismo judicial que atribuye mecánicamente la custodia de hijos e hijas a las madres, por el hecho biológico que ello supone.
• Curso de verano del Ararteko sobre conciliación de la vida laboral y familiar:
Hemos dedicado el curso de verano organizado por el Ararteko en julio del año 2010 al tema de la conciliación de la vida laboral y familiar, por considerar que existe una demanda social creciente que pide medidas que apoyen las dificultades que la compatibilización del trabajo y la atención a la familia entraña para muchas personas. El curso, titulado "Hacia una revisión de las políticas públicas de apoyo a la conciliación de la vida laboral, familiar y personal", convocó a distintas personas expertas procedentes del ámbito universitario, a profesionales especialistas en esta materia, así como a personas que trabajan en el ámbito de la política de apoyo a las familias.
• Quejas más destacadas:
Entre las quejas recibidas que afectan a esta área de la institución, hemos querido destacar las que se refieren a la conciliación de la vida laboral y familiar, tanto en lo que respecta a los problemas que se suscitan con motivo de las ayudas económicas destinadas a este fin, como las que se relacionan con el alcance de los derechos laborales de las personas empleadas públicas. Así mismo, resultan significativas otras quejas como las que ponen de manifiesto la necesidad de considerar la situación de las familias monoparentales en los beneficios económicos que se crean para las familias en ámbitos como el acceso a polideportivos municipales, y la conveniencia de que las bonificaciones fiscales que reconocen algunos municipios a las familias numerosas en el pago del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles (IBI), puedan generarse con cierto automatismo a partir de la primera solicitud, y no reduzcan su eficacia mediante la fijación de requisitos formales que exigen la cumplimentación anual de las solicitudes para que dichas familias resulten beneficiarias.
2. Igualdad e integridad de las mujeres
I. Antecedentes
El artículo 14 de la Constitución consagra el principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo, que el artículo 9.2 de la misma norma constitucional concibe como igualdad real y efectiva, obligando a todos los poderes públicos a remover los obstáculos que dificulten dicha materialización de la igualdad formalmente proclamada. La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de defender la igualdad de mujeres y hombres, exigiendo a todos los poderes públicos vascos que articulen las medidas necesarias para que dicha igualdad sea materialmente efectiva. En el trabajo que esta institución viene llevando a cabo en esta área por la igualdad de mujeres y hombres, seguimos constatando que en muchos ámbitos de nuestra sociedad continúa prevaleciendo una desigualdad material, pese a la generalización del reconocimiento formal del principio de igualdad por razón de sexo.
Además, muchas mujeres siguen siendo hoy en nuestra sociedad víctimas de la máxima conculcación de los derechos de las personas, la que resulta de la violencia machista, que atenta contra la vida y la integridad física y moral de las mujeres. Ello constituye una preocupación central para esta institución y ocupa, en consecuencia, buena parte del trabajo que realizamos en esta área. Dentro de nuestras funciones adquieren así, sin duda, una relevancia absolutamente prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a la erradicación de la violencia machista.
En el marco de las competencias legalmente atribuidas a la institución del Ararteko, nuestras funciones se centran esencialmente en controlar a las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier conculcación del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, aunque cada vez adquiere más relevancia la exigencia a esas administraciones de la puesta en marcha de acciones específicamente encaminadas al logro de la igualdad material conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados en las nuevas leyes reguladoras de la igualdad entre hombres y mujeres.
Por otro lado, más allá del estricto control de las actuaciones de las administraciones públicas, la actividad de esta área se proyecta cada vez más hacia la promoción y el impulso del objetivo de una sociedad verdaderamente igualitaria y justa para mujeres y hombres. Con nuestras actuaciones de impulso pretendemos lograr que todas las instancias públicas y sociales apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los varones.
Son distintos los campos y áreas en los que se suscitan asuntos que afectan al área de igualdad de mujeres y hombres, lo que hace necesario incorporar una perspectiva de género a todas nuestras actuaciones. Las actividades de las que en este apartado daremos cuenta son fruto, tanto de dicha perspectiva transversal, como de las acciones específicas que emprendemos desde el área de igualdad de mujeres y hombres en temas concretos; tanto en aquellas cuestiones en las que llevamos a cabo una labor de seguimiento de oficio, impulso o promoción, como en asuntos que se suscitan a través de las quejas ciudadanas.
El trabajo de esta área se articula en torno a tres ejes, que expresan objetivos esenciales para esta institución: la erradicación de la violencia contra las mujeres, la eliminación de cualquier discriminación por razón de sexo y la consecución de la igualdad real y efectiva en todos los ámbitos sociales.
II.?El área en cifras
En el año 2010, la institución del Ararteko ha tramitado 12 quejas asignadas a esta área, lo que constituye el 0,97% del total de quejas recibidas. Estas quejas se dividen por subáreas del siguiente modo:
IGUALDAD E INTEGRIDAD DE LAS MUJERES | 12 |
Violencia machista contra las mujeres | 6 |
Discriminación contra las mujeres | 5 |
Funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo | 1 |
Como puede comprobarse, el área de atención a la igualdad e integridad de las mujeres no destaca, comparativamente con otras áreas, por un elevado número de quejas ciudadanas, lo que, a nuestro juicio, es reflejo de que la gestión ordinaria de los distintos asuntos en los que intervienen las administraciones públicas no suscita, en principio, una notable disconformidad ciudadana en cuanto al cumplimiento con el principio de no discriminación por razón de sexo. Si bien es cierto que esto puede ser tomado como un indicador de la corrección generalizada de las actuaciones administrativas en lo que respecta al respeto del principio de igualdad formal, también es preciso poner de manifiesto que actualmente el mayor desafío al que se enfrentan las administraciones públicas es la consecución de la igualdad material, real y efectiva, para las mujeres, lo que comporta la puesta en marcha de medidas específicamente orientadas al logro de dicho objetivo, en muchos casos, medidas de acción positiva. El ámbito de trabajo al que deben orientarse, pues, las distintas instituciones públicas es mucho más complejo y en ocasiones requiere abordajes más sutiles, cuyo defecto o ausencia no resulta tan evidente para la ciudadanía a la hora de plantearse una denuncia contra la administración. La imputabilidad por incumplimiento en estos supuestos deviene más complicada, lo que obliga al Ararteko, como institución de defensa de los derechos de las personas, a tomar conciencia de ello y prestar una especial atención a esta realidad. Fruto de esta constatación son una buena parte de las actuaciones llevadas a cabo en el área de atención a la igualdad e integridad de las mujeres, que se inscriben, más allá de la respuesta a las demandas ciudadanas, en el campo de trabajo propio de las actuaciones de oficio o de impulso a los derechos, por lo que no quedan reflejadas en los datos relativos a las quejas ciudadanas.
Por otro lado, destaca también en las cifras sobre las quejas recibidas este año la proporción de quejas sobre asuntos relacionados con la violencia machista contra las mujeres, un total de 6, lo que constituye la mitad de todas las quejas recibidas en el área. Este dato resulta significativo para esta institución, pues difiere de los datos de años anteriores, en los que las quejas sobre esta materia eran prácticamente inexistentes. Más adelante daremos cuenta de los principales asuntos que se han planteado en relación con la violencia machista, pero sí podemos adelantar que, en todos los casos, se trata de denuncias realizadas por mujeres afectadas por la violencia machista que expresan su disconformidad con la respuesta recibida por distintas administraciones públicas con competencia para prestarles asistencia.
Finalmente queremos poner de relieve que algunas quejas que afectan especialmente a las mujeres no se asignan a esta área, pues materialmente se ubican en otras áreas, lo que da lugar a que no queden reflejadas en las cifras anteriormente reseñadas. Sin embargo, ello no debe ocultar la importancia para la situación de las mujeres de los asuntos planteados en esas quejas, que en muchos supuestos ponen de manifiesto la situación de preterición estructural en que todavía se encuentran las mujeres. Este es el caso, por ejemplo, de muchas de las quejas asignadas al área de atención a las familias, particularmente en lo que afecta a la cuestión de la conciliación de la vida laboral y familiar, o a las áreas de función pública, de acción social o de personas mayores. Por razones de sistemática, abordaremos su alcance en los respectivos epígrafes relativos a esas áreas –a los que nos remitimos–, si bien, trataremos de destacar debidamente la especial relevancia que puedan tener las cuestiones que se plantean para las mujeres.
III.?Contexto normativo y social
En el año 2010 no se han producido reformas legales destacables en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres, lo que no significa que el desarrollo y la aplicación plena de la totalidad de las previsiones contenidas en las leyes de igualdad estatal y vasca sean aún realidad.
• Así, en lo que respecta a la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, de Igualdad de Mujeres y Hombres, existen aún muchas cuestiones pendientes de desarrollo y otras cuya aplicación aún no resulta pacífica. Entre aquellas que han llamado especialmente nuestra atención, debemos destacar las siguientes:
-Órgano de control de la publicidad: Un año más constatamos que aún no se ha culminado el desarrollo de la previsión del artículo 27 de la referida ley, en el que se establece la creación de un órgano de control de la publicidad y garante de los códigos éticos referentes a los contenidos emitidos por los medios de comunicación. El órgano denominado Begira continúa teniendo un carácter transitorio, según nos ha informado Emakunde, a la espera de que concluya el proceso de elaboración de los códigos éticos respecto a los contenidos publicitarios que se emiten por los medios de comunicación. En todo caso, se nos indica que resulta fundamental para esta cuestión la finalización del Plan de Igualdad de la EITB, con el que quedarán sentadas buena parte de las bases para el pleno desarrollo de las funciones de este órgano.
-Recursos de acogida para mujeres víctimas de violencia de género: su regulación está contenida en el Decreto 148/2007, de 11 de septiembre, regulador de los recursos de acogida para mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico. En el informe sobre la situación en el año 2009 de las "Mujeres víctimas de violencia de género en la CAPV", elaborado por el Departamento de Interior del Gobierno Vasco (Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género), se da cuenta de la totalidad de recursos de acogida existentes en Euskadi (páginas 89 y ss.). No obstante, podemos constatar que aún quedan distintos ámbitos por desarrollar en el marco de este decreto, entre otros, la creación del centro experimental de recuperación e integración social de alta intensidad, cuya competencia corresponde al Gobierno Vasco.
-Medidas de acción positiva previstas en la ley vasca de igualdad: son muchos los ámbitos que quedan pendientes de ser desarrollados desde esta perspectiva que, para esta institución, constituye un parámetro de control del cumplimiento por parte de las distintas administraciones públicas de las disposiciones legales sobre igualdad. En ese sentido, continuaremos exigiendo a las administraciones que, en aquellos campos en los que la igualdad de mujeres y hombres no sea aún una realidad material y efectiva, se promuevan acciones de esta índole para favorecer el final de la preterición que puedan sufrir las mujeres respecto a los hombres. Se trata de una actividad administrativa de difícil control, aunque esta clase de acciones constituyen, a nuestro juicio, el primer desafío para las administraciones públicas, especialmente en determinadas materias, como el acceso al empleo, la corresponsabilidad familiar, la cultura, los deportes o las fiestas.
-Por lo demás, las medidas administrativas previstas en la ley vasca de igualdad están ya en marcha en su práctica totalidad, lo que desde el punto de vista del cumplimiento formal de la ley resulta muy positivo.
-En cuanto a los planes de igualdad, elaborados ya en su mayor parte la totalidad de los planes previstos por la ley, el principal problema para las administraciones vascas ahora es materializar sus previsiones y extraer nuevas conclusiones de mejora después de evaluar sus primeros resultados.
• Por lo que se refiere a la aplicación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, el contenido de esta ley tiene una naturaleza claramente transversal, y son los temas de la dimensión constitucional de los derechos de conciliación de la vida laboral y familiar los que más han ocupado nuestra atención en relación con su aplicación. Nos remitimos a los apartados de este informe relativos a las áreas de atención a las familias (capítulo III.1) y de personal al servicio de las administraciones públicas (capítulo II), en lo que respecta a esta cuestión.
• Por lo demás, consideramos que este año 2010 ha quedado marcado desgraciadamente por el incremento de las muertes de mujeres víctimas de violencia de género. Ello está dando lugar a que se hayan alzado distintas voces que plantean una reforma de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género. Siendo conscientes de la cautela que merece cualquier pronunciamiento en torno a dichas reformas, sí constatamos que su aplicación está planteando distintos problemas que atañen a algunos temas, como: ciertas decisiones judiciales; el ámbito de aplicación subjetiva que se deriva del concepto legal de violencia de género, que excluye a algunas mujeres víctimas; la falta de protección de las menores y los menores; o a la falta de eficacia de ciertas medidas, como las órdenes de alejamiento, etc. Creemos necesaria una profunda reflexión y un examen objetivo y riguroso de la eficacia del sistema de justicia que se está aplicando a las mujeres víctimas de violencia de género, también en cuanto a su protección efectiva. En nuestro ámbito competencial autonómico nos corresponde, sin embargo, analizar la respuesta de otras administraciones públicas cuyas prestaciones y recursos están dirigidos a asistir a estas mujeres en todos los ámbitos que necesiten. En ese sentido, se está iniciando el debate en nuestra comunidad autónoma sobre la conveniencia de una posible ley de atención integral a mujeres víctimas de violencia de género. Desde esta institución consideramos que el debate sobre la instrumentación mediante ley de esta cuestión no debe desplazar el verdadero ánimo de mejora de los actuales recursos, que es lo que debe motivar cualquier reforma en esta materia. Para ello, no siempre es necesario legislar, sino que, en ocasiones, es preferible normar mediante instrumentos más flexibles, como los reglamentos, que permitan una respuesta más dinámica a las necesidades emergentes en cada momento, así como la incorporación de nuevas medidas, en atención a los resultados de las evaluaciones de las medidas cuya aplicación ya ha sido experimentada. Con todo, también consideramos que es preciso apoyar toda iniciativa tendente a revisar y mejorar criterios existentes que se hayan mostrado ineficaces o insuficientes. En todo caso, a lo largo de las explicaciones sobre las actividades de esta área daremos cuenta de manera más concreta de las cuestiones que, a nuestro juicio, merecen una revisión y mejora en el ámbito de la respuesta institucional a la violencia de género en Euskadi.
IV.?Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2010, damos cuenta de las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, conforme a los epígrafes que seguidamente enunciamos. Con motivo de esta reseña de las actuaciones más destacables desarrolladas en esta área, aprovecharemos para poner de relieve cuáles han sido, a lo largo del año 2010, los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
IV.1. Reuniones con asociaciones
Tenemos que destacar las siguientes reuniones realizadas con asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres.
a. Asociaciones que trabajan con mujeres que ejercen la prostitución
Ante la preocupación que suscita para la institución del Ararteko la situación de desprotección en que se encuentran las mujeres que trabajan en el mundo de la prostitución, decidimos que se trata de un tema sobre el que es preciso reflexionar, con la finalidad última de que las instituciones públicas se planteen un abordaje del tema que permita activar medidas y políticas orientadas a favorecer las condiciones de vida de estas mujeres, para dignificar y aliviar de este modo la situación de dificultad y vulnerabilidad en que, frecuentemente, se encuentran muchas de ellas. Para ello, consideramos oportuno convocar una reunión con todas las asociaciones que en la actualidad trabajan en apoyo de estas mujeres, con el fin de conocer de primera mano el trabajo de quienes en este momento tienen un mayor protagonismo en este ámbito, y escuchar las demandas que estas asociaciones plantean, pulsando así desde la sociedad la opinión y las expectativas que existen en relación con la necesaria respuesta institucional a la situación que viven las mujeres que ejercen la prostitución.
A la referida reunión acudieron representantes de las siguientes asociaciones de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa: Gizarterako, Comisión Anti-Sida de Álava, Comisión Anti-Sida de Bizkaia, Arrats Elkartea y Comisión Anti-Sida de Guipúzcoa. Además, aunque no pudo asistir ninguna persona en su representación a la reunión, hemos mantenido contacto e intercambio de información al respecto con la asociación vizcaína Askabide.
El contenido de la reunión se centró en la visión que las referidas asociaciones tienen de la situación de la prostitución en cada uno de los tres territorios, en relación con las siguientes cuestiones:
• Principales problemas detectados en la situación de las personas que ejercen la prostitución: demandas y necesidades concretas no atendidas actualmente.
• Acuerdo o desacuerdo con las políticas públicas existentes que puedan afectar directa o indirectamente a estas personas (incluido el apoyo recibido por las asociaciones que trabajan en este campo): políticas municipales, de las diputaciones y del Gobierno Vasco.
• Posición en torno a la necesidad de una regulación de este tema. Posibles cauces de regulación.
Los resultados de la reunión fueron sumamente ricos y se produjo un intenso intercambio de información y de opiniones respecto a muchas cuestiones que no podemos abordar en su detalle, dados los límites de este informe.
Para el Ararteko se ha tratado de una primera aproximación a la situación de la prostitución en Euskadi, con la intención de obtener una visión próxima al terreno, que en un futuro nos permita continuar abordando este tema mediante otras herramientas orientadas a generar un debate público sobre la cuestión. Así, para el año 2011 nos planteamos continuar profundizando en este trabajo, probablemente mediante la organización de un foro de debate ciudadano.
b. Asociación de agentes de igualdad
Así mismo, debemos destacar la reunión mantenida con la Asociación de Agentes de Igualdad de Euskadi, con la que hemos tenido la ocasión de discutir sobre distintos temas que afectan especialmente al ámbito de trabajo de estas profesionales y que son de interés directo para esta área del Ararteko.
Entre otros temas, abordamos el tema del fomento del deporte para las mujeres, que en el ámbito municipal, en el que fundamentalmente trabajan estas personas, es donde adquiere mayores posibilidades de trabajo y profundización; la cuestión de la participación igualitaria de las mujeres en las tradiciones y fiestas de Euskadi, también una cuestión que afecta singularmente al ámbito municipal; el tema de la falta de formación y especialización de las personas que atienden a mujeres víctimas de violencia de género, que esta institución está detectando como un verdadero problema en la asistencia que reciben estas mujeres, visión compartida por las representantes de esta asociación. En cuanto a esta última cuestión, nos planteamos la necesidad de una mayor comunicación entre agentes de igualdad y trabajadoras y trabajadores sociales, de manera que en la asistencia social a víctimas de violencia de género se asegure en todo momento una perspectiva de género, especialmente importante en esta materia.
Finalmente, las asistentes a la reunión nos plantearon su preocupación en torno a los perfiles que actualmente se están exigiendo por parte de algunas administraciones (especialmente ayuntamientos) para cubrir puestos de trabajo asignados a áreas o unidades de género. Denunciaron que los perfiles exigidos se alejan de la preparación específica que tienen quienes se han formado como agentes de igualdad y que, con ello, se puede estar desvirtuando el papel de dichas unidades o áreas de género en las administraciones públicas. Convenimos en que esta denuncia debía ser concretada para poder estudiarla debidamente, de manera que en el año 2011 el Ararteko pudiera eventualmente plantear algún tipo de actuación relacionada con esta cuestión.
c. Asociaciones que trabajan en favor de la participación igualitaria de las mujeres en los alardes de Irun y Hondarribia
El ararteko ha tenido ocasión de reunirse en diversos momentos del año con representantes de la Compañía Jaizkibel de Hondarribia, así como de la asociación Alardezaleak de Irun, ambas, asociaciones que trabajan a favor de la participación igualitaria de las mujeres en los respectivos alardes de Irun y Hondarribia. A lo largo de estos contactos hemos mantenido firme nuestro compromiso de continuar trabajando para lograr una solución de este conflicto que dé respuesta a los imperativos del Estado de Derecho y posibilite que las fiestas de estas localidades den cabida plena a las mujeres en condiciones de igualdad respecto a los vecinos varones. En este sentido, debemos destacar nuestra recomendación general 3/2010, de 21 de diciembre sobre la participación igualitaria de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi, a la que más adelante nos referimos más detalladamente, que expresa una vez más la inequívoca postura de esta institución en relación con este tema.
d. Asociaciones que trabajan en la lucha contra la violencia de género
Con motivo de la puesta en marcha por la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Gobierno Vasco de un grupo de discusión, en el marco de una reflexión preliminar sobre la conveniencia de elaborar una ley vasca de atención a las víctimas de violencia de género, hemos tenido ocasión de tomar contacto con diversos grupos y asociaciones que actualmente trabajan en el ámbito de la prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres, así como en la asistencia a estas. Hemos podido, en ese contexto, escuchar las demandas y críticas de estos grupos, orientadas, en general, hacia un sistema de asistencia insuficientemente coordinado, que no parece dar la respuesta esperada por las víctimas que acuden a él.
Las manifestaciones de estas asociaciones encuentran notables coincidencias con las apreciaciones que a esta institución le merece el actual sistema de asistencia social, jurídica y económica a las víctimas, a la luz de las quejas que hemos recibido relacionadas con esta cuestión, a las que nos referimos más adelante con mayor detalle. Las deficiencias detectadas apuntan fundamentalmente a la insuficiencia de determinados recursos, a la falta de coordinación entre algunas administraciones, a la falta de formación específica de las personas que atienden a las mujeres víctimas de violencia en algunas administraciones, a la falta de perspectiva de género en algunos ámbitos de esta atención, o a la rigidez de las normas reguladoras de las prestaciones, que no permiten una respuesta individualizada para casos difícilmente encajables en los presupuestos normativos, pero aún así merecedores de una atención pública suficiente. Al referirnos, más adelante, a las quejas recibidas en el año 2010 sobre atención a las mujeres víctimas de violencia de género, trataremos de dar una visión algo más detallada de estas cuestiones.
IV.2. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
a. Reunión con la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Gobierno Vasco (DVVG)
En noviembre de 2010, hemos mantenido una reunión con esta dirección, en la que, con objeto de intercambiar información sobre las actividades de ambas instituciones en lo que concierne a la lucha contra la violencia de género, hemos abordado los siguientes temas que reflejamos resumidamente:
1º. Cauce futuro de la relación entre el Ararteko y la DVVG: concluimos la conveniencia de reuniones periódicas más regulares entre ambas instituciones.
2º. Solicitud de participación del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual: transmitimos a la DVVG nuestra voluntad de participar institucionalmente en dicha comisión, lo que encuentra plena aceptación por parte de la DVVG, con lo que en el Ararteko resolvemos elevar formalmente esta solicitud a la Dirección de Emakunde.
3º. Información de datos anuales para el informe anual del Ararteko: convenimos en la idoneidad del informe que anualmente elaborará esta dirección sobre la situación de las mujeres víctimas de violencia de género en la CAPV para dar cuenta anualmente de lo más destacado del estado de la cuestión en Euskadi. El primero de ellos es del año 2009 y se ha publicado en 2010, bajo el título "Mujeres víctimas de la violencia de género en la CAPV" . De este modo acordamos que, en el futuro, con objeto de economizar recursos, no solicitaremos más datos a los departamentos de Interior y Justicia del Gobierno Vasco, como veníamos haciendo los años anteriores, sino que nos remitiremos en nuestro informe anual a dicho informe a la hora de reflejar los principales datos que dan cuenta de dicha situación, al tiempo que partiremos de dichos datos para los análisis y valoraciones que, en su caso y a la luz de las informaciones adicionales de que dispongamos, consideremos oportuno llevar a cabo.
4º. Estado de la cuestión respecto al Observatorio Vasco de la Violencia de Género: La DVVG nos da cuenta de la situación en que se encuentra la creación de dicho observatorio, anunciando que su constitución culminará a lo largo del año 2011.
5º. Problemas planteados con motivo de quejas recibidas en el Ararteko: hemos dado traslado a la DVVG de las principales conclusiones que derivamos de los problemas planteados en las quejas recibidas en la institución, considerando la especial relevancia de lo siguiente:
• En relación con el acceso a vivienda por parte de las mujeres víctimas de violencia de género,
– proceder a una revisión de la Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, de 4 de octubre de 2006, sobre medidas de acción positiva en materia de vivienda para mujeres víctimas de violencia de género. Ello, tanto en cuanto a su ámbito de aplicación, como por lo que respecta a los requisitos para acceso a vivienda, y a los requisitos para adjudicación de vivienda, así como a los cauces de acceso a vivienda creados por dicha norma. Actualmente son dos los cauces de acceso contemplados en la referida orden: el sistema de acceso a un cupo especial y la adjudicación directa, pero la efectividad real de estos cauces para satisfacer la gran demanda de vivienda entre mujeres víctimas de violencia de género resulta absolutamente escasa. De este modo, planteamos la necesidad de revisar los criterios de esta orden e implicar, junto con el Gobierno Vasco, a otras instituciones (especialmente ayuntamientos y eventualmente diputaciones forales) en la responsabilidad de ejercer la prestación de vivienda a mujeres víctimas de violencia de género.
– la necesidad de intensificar, en todo caso, en materia de vivienda, las relaciones entre el Gobierno Vasco y los ayuntamientos, así como de establecer cauces protocolizados de relación con los ayuntamientos. En el ámbito de la violencia de género, nos planteamos la necesidad de reflexionar sobre la posibilidad de poder exigir en determinados supuestos a los ayuntamientos que provean viviendas a sus vecinas, si disponen de una bolsa de vivienda para necesidades sociales, de modo que el cauce de acceso a vivienda para mujeres víctimas de violencia de género no pase necesariamente por la disponibilidad de viviendas por parte de Etxebide, que en algunos municipios es materialmente inexistente y requiere tiempos de espera indeterminados, que conminan a muchas mujeres necesitadas de vivienda a situaciones de enorme incertidumbre y desgaste moral.
• Servicios sociales de base y perspectiva de género: Hemos detectado problemas en el tratamiento inicial recibido por algunas mujeres víctimas de violencia de género de los servicios sociales que les han atendido, relacionados con la falta de conocimiento de la situación especial que afecta a estas mujeres por parte de las personas que les asistían. Consideramos, en ese sentido, fundamental el papel activo que la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual pueda tener en la transmisión de protocolos sobre las actuaciones de los servicios sociales con mujeres víctimas de violencia de género a los ayuntamientos.
• Dispersión y falta de coordinación de la respuesta institucional: Esto produce el retraso en la información precisa que necesitan las víctimas y, en última instancia, la falta de efectividad de la respuesta, pues en muchos casos se demoran las actuaciones que debe emprender la mujer víctima de violencia, lo que provoca que se superen los plazos legalmente exigibles a las víctimas para ser beneficiarias de determinadas prestaciones y se produzca, en consecuencia, el incumplimiento de requisitos objetivos, impidiendo finalmente que se les asignen determinadas prestaciones o recursos.
• Respuesta institucional deficiente en casos ambiguos o no reconocidos judicialmente (si no hay denuncia, si hay maltrato psicológico sin resultados de lesiones físicas, si ha pasado un tiempo desde la resolución judicial, sentencia u orden de protección…): En esos casos la respuesta prestacional de las administraciones vascas no resulta suficiente ni adecuada, aunque subsista la situación de necesidad. Los requisitos de ayudas están demasiado orientados a la situación económica de la víctima y no permiten la atención individualizada en situaciones que pueden ser especialmente complejas y difícilmente subsumibles en determinados supuestos de hecho normativos.
• Necesidad de trabajar el empoderamiento de estas mujeres y de brindar un mayor apoyo en el acceso a un empleo: Consideramos preciso evaluar en algunos casos la necesidad de ofrecer medidas más potentes de acompañamiento social para las mujeres que no hagan uso de los recursos de acogida.
• Problemas en el ámbito de la justicia:
-el sistema de acceso al beneficio de justicia gratuita debería revisarse en los supuestos de violencia de género, teniendo en cuenta los gastos adicionales que una pluralidad de procesos puede provocar para la víctima en esos casos.
-la actuación de abogados de oficio denota, en ocasiones, la falta de formación específica y de perspectiva de género de estos profesionales.
-en algunos casos se acusa una insuficiente implicación pública en el acompañamiento y orientación jurídica de las víctimas.
b. Reunión con Emakunde
En octubre de 2010, mantuvimos una reunión con la dirección de Emakunde, en la que, con objeto de intercambiar información sobre las actividades anuales de ambas instituciones en lo que concierne a la igualdad de mujeres y hombres y promover una mayor colaboración institucional, abordamos los siguientes temas, que reflejamos sumariamente:
1º. Situación de la Defensoría para la Igualdad de Mujeres y Hombres y perspectivas de su entronque institucional:
- con motivo de una queja recibida denunciando la situación transitoria en que se encuentra la titularidad de la Defensoría de la Igualdad de Mujeres y Hombres contemplada en la Ley 4/2005, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, manifestamos nuestro interés por conocer el estado de esta cuestión, ante lo cual la dirección de Emakunde nos da cuenta de la intención del Gobierno Vasco de convertir la Defensoría en un servicio administrativo dentro de Emakunde, con las mismas funciones que en la actualidad, pero desproveyéndola de su carácter orgánico, de modo que la titular sea la directora de Emakunde. Para ello, se pretende poner en marcha la iniciativa para la reforma de la Ley 4/2005 en el Parlamento Vasco, y derogar el actual reglamento de desarrollo en dicha ley atinente a esta materia. Las denuncias continuarán recibiendo idéntico tratamiento al actual. Convenimos en la necesidad futura de modificar el actual convenio que rige las relaciones entre Ararteko y la Defensoría, adaptando las nuevas titularidades que puedan derivarse de las reformas anunciadas por la directora.
- damos cuenta de las quejas y denuncias recibidas por ambas instituciones y que se derivan de una a otra por razones competenciales (en temas que, este año 2010, han concernido fundamentalmente a la conciliación de la vida laboral y familiar, y a la discriminación laboral de personas transexuales).
2º. Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual: Ante el anuncio de la voluntad de la institución del Ararteko de participar en dicha comisión, la Directora de Emakunde muestra su acuerdo para plantear esta cuestión en la próxima reunión de la comisión que tendrá lugar antes de fin del año 2010. Acordamos que el Ararteko eleve una solicitud formal justificando su interés. Nuestra intervención para conocer, controlar, sugerir o recomendar mejoras, en casos concretos, respecto a distintos aspectos de las actuaciones públicas dirigidas a atender y proteger a las mujeres víctimas de violencia de género, nos brinda también una información y un conocimiento de la situación especialmente interesante para poder aportar nuestro punto de vista dirigido a corregir posibles deficiencias o problemas que, de una manera más global, se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género. De este modo, entendemos que la posición de cercanía de nuestra institución respecto a la ciudadanía nos permite, en muchos casos, aportar un enfoque crítico, que puede contribuir a mejorar la actual respuesta institucional a la violencia de género, finalidad esencial del II Acuerdo Interinstitucional. Después de realizar dicha solicitud, estamos al cierre de este informe a la espera de una respuesta, que debe ser avalada por las instituciones firmantes del referido acuerdo.
3º. Otras cuestiones de actual preocupación en el área de igualdad de la institución del Ararteko y la conveniencia de estudiar posibles estrategias institucionales conjuntas para abordarlas:
• Cooperativas y conciliación de la vida laboral y familiar:
Ante la constatación de la laguna legal existente en esta materia, denunciada ante el Ararteko mediante una queja de una importante sociedad cooperativa, proponemos que Emakunde inicie contactos con las instancias competentes del Gobierno Vasco para promover eventualmente iniciativas normativas que cubran la actual laguna legal existente en cuanto a la aplicación al ámbito cooperativo de los derechos de conciliación de la vida laboral y familiar. La dirección de Emakunde nos manifiesta que también están recibiendo denuncias en la Defensoría formuladas por trabajadoras de otra cooperativa, lo que puede impedir que dicha cooperativa mantenga el distintivo de empresa igualitaria. Es decir, parece que el problema es extenso y que habría que abordarlo. En todo caso, estamos, al cierre de este informe, a la espera de una respuesta formal de Emakunde al escrito de petición de información remitido a este organismo en el marco del expediente abierto por este motivo en el Ararteko.
• Situación del órgano Begira y de la elaboración del código ético previsto en la Ley 4/2005:
La dirección de Emakunde expone la situación transitoria de adaptación a la Ley 4/2005 en la que se encuentra actualmente este órgano, hecho al que ya nos hemos referido anteriormente al dar cuenta del contexto social y normativo de esta área.
• Medios de comunicación públicos y deporte realizado por mujeres:
Trasladamos a la dirección de Emakunde el problema planteado en una queja formulada por un equipo femenino de baloncesto, que denuncia la insuficiente atención de los medios públicos de comunicación a las actividades de dicho equipo. A la vista de la falta de respuesta de la nueva dirección de la EITB tras el oportuno requerimiento, se resolvió archivar el referido expediente. No obstante, consideramos conveniente que desde Emakunde se incidiera en este asunto, a nuestro juicio, irresuelto. La directora nos anunció en ese contexto una próxima reunión con el director de EITB en la que abordaría esta cuestión. Actualmente estamos a la espera de una respuesta.
• Participación igualitaria de las mujeres en las fiestas:
La dirección de Emakunde nos traslada que su institución ha tomado la iniciativa de apoyar una propuesta de un grupo de mujeres de Irun, para promover grupos de encuentro o redes de debate y sensibilización en dicha localidad, que vayan abordando la concienciación social sobre el problema persistente de la exclusión de las mujeres del alarde. Sobre este tema, a la vista de que no son sólo los alardes los que reflejan un problema de sexismo en las fiestas y tradiciones de Euskadi, sino que éste se extiende a un conjunto de instituciones sociales, como las sociedades gastronómicas, etc., planteamos también a Emakunde la conveniencia de iniciar una reflexión institucional más global para hacer llegar a la sociedad una nueva visión igualitaria de la relación entre mujeres y tradición. Por parte del Ararteko, hacemos referencia a nuestro compromiso para dictar una recomendación general sobre igualdad y fiestas en Euskadi.
• Situación de la prostitución en Euskadi:
Manifestamos la decisión del Ararteko de abordar este tema para someterlo a un debate social necesario. Desde Emakunde nos indican su interés en que el Ararteko aborde este tema. Les trasladamos que hasta la fecha hemos realizado una reunión con todos los grupos que en Euskadi trabajan en materia de prostitución y que estamos estudiando qué herramientas serán las más adecuadas para lanzar el debate a la sociedad y a las instituciones.
• Consejo Social de la Mujer:
El ararteko plantea la posibilidad de que esta institución participe en el Consejo Social de la Mujer, habida cuenta de nuestra voluntad de promover, como cauce de información directa de la realidad social, órganos de participación ciudadana y asociativa en las diferentes áreas de intervención de la institución, sin duplicar los ya existentes. La dirección de Emakunde expone que actualmente ese órgano está en fase de revisión y que se quiere promover la existencia de un órgano de participación social pura, es decir, sin participación institucional alguna, lo que aún debe ser discutido y aprobado. Entre tanto, hasta que se aclare esta cuestión, parece oportuno posponer la iniciativa planteada por la institución del Ararteko.
IV.3. Visitas de inspección
En cuanto a las visitas de inspección realizadas por personal de esta institución que afecten al área de igualdad e integridad de las mujeres, debemos destacar las realizadas desde el área de interior de esta institución. Así, en dos visitas realizadas a comisarías, nos interesamos por cuestiones que atañen a la atención policial a las víctimas de violencia de género.
• Atención policial a mujeres víctimas de violencia de género:
Concretamente, en nuestra visita a una comisaría de la Ertzaintza de Donostia-San Sebastián del 21 de octubre de 2010, preguntamos por la utilización por las víctimas de violencia de género del teléfono Bortxa, como medida de seguridad para las víctimas en situación de riesgo. Nos respondieron que, en general, no es un medio utilizado por las víctimas y afirmaron no valorar demasiado este medio como medida de seguridad, pues las víctimas utilizan antes el teléfono directo de la agente o el agente que tienen asignado para hacer seguimiento de su caso, a quien pueden acceder directamente, lo que a juicio de los agentes que respondieron a nuestras preguntas, resulta mejor.
Creemos que quizás sería preciso reevaluar la eficacia de algunas medidas de seguridad de las víctimas de violencia de género para eventualmente sustituirlas por otras más eficaces. En general, las mujeres que han acudido a esta institución y que tienen asignado este teléfono Bortxa han denunciado la falta de confianza que este medio les ofrece como medida de seguridad. En cualquier caso, se trata simplemente de un botón de muestra de la necesidad de revisar a fondo la eficacia real de las medidas de seguridad que se ofrecen a las víctimas, atendiendo también a la función de ofrecer confianza a estas mujeres, como presupuesto para el desarrollo pleno de su propia autonomía personal.
En nuestra visita a la comisaría de la Policía Local de Sestao del 22 de octubre de 2010, nos interesamos por la existencia de protocolos sobre atención a mujeres víctimas de violencia de género. Nos respondieron que, en su caso, no tienen un protocolo específico, ni tampoco personal especializado. En cuanto a la formación recibida en este campo, los propios agentes consultados entendían que se trataba de una formación insuficiente. Por lo que respecta a la composición por sexos del personal policial de dicha comisaría, nos indicaron que de un total de 14 personas, 12 son hombres y 2 son mujeres. Todo ello nos lleva a concluir que, aunque de las declaraciones de los agentes pudimos inducir que las derivaciones que desde esa comisaría se realizan en casos de violencia de género resultan, en principio, correctas, las condiciones para atención a estas mujeres no son adecuadas ni responden a los imperativos de especialización y actuación protocolizada. Este ejemplo debe servir para iniciar una reflexión sobre la necesidad de exigir a los poderes locales una mejor adaptación a estos principios en lo que atañe a este concreto ámbito de intervención policial.
IV.4. Seguimiento de recomendaciones generales e informes extraordinarios
En cuanto al seguimiento del informe extraordinario del Ararteko del año 2003, titulado "Respuesta institucional a la violencia contra las mujeres en la CAPV", aunque el tiempo discurrido desde la elaboración de dicho informe nos induce a matizar el valor de algunos de sus contenidos, subsiste la importancia de una serie de recomendaciones troncales del mismo que siguen plenamente vigentes. Todas las actuaciones que estamos reseñando en este apartado sobre el plan de actuaciones de esta área durante el año 2010, relativas a la violencia de género, forman parte de nuestra actividad de seguimiento de lo esencial del espíritu de esas recomendaciones contenidas en el referido informe extraordinario, con lo que en este punto, y con objeto de evitar reiteraciones, consideramos pertinente remitirnos a dichas referencias.
IV.5. Reseña de nuevas recomendaciones generales
Son tres las recomendaciones generales elaboradas durante el año 2010 que afectan por su contenido al interés directo de esta área, una elaborada desde la propia área de igualdad de esta institución y las otras dos en el marco de las áreas de trabajo del Ararteko de justicia y de función pública.
• Así, con la Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre, –emitida desde el área de justicia de esta institución–, sobre corresponsabilidad parental en parejas separadas, solicitamos a los poderes públicos que, cada cual en la medida de sus competencias, inste las modificaciones legislativas necesarias para favorecer como opción más deseable, en casos de separación y divorcio, que el cuidado de los hijos e hijas comunes sea ejercido por ambos progenitores en régimen de corresponsabilidad parental, salvaguardando en todo caso el interés prioritario de los y las menores. Nos interesa destacar que la igualdad de mujeres y hombres sólo puede lograrse en este ámbito si se pone fin al automatismo judicial que atribuye mecánicamente la custodia de hijos e hijas a las madres (madres biológicas en el caso de parejas de lesbianas), de modo que la postura que defendemos en esta institución se entronca en una estricta perspectiva de género. En todo caso, queremos también insistir en la importancia de que en estos asuntos prevalezca siempre el interés del menor sobre el interés de cualquiera de los progenitores.
• En segundo término, debemos referirnos a la Recomendación general del Ararteko 3/2010, de 21 de diciembre, –elaborada desde esta área de igualdad del Ararteko– sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi. La participación de las mujeres en distintos actos festivos locales, expresivos todo ellos de tradiciones fuertemente arraigadas en las distintas localidades vascas, ha suscitado no pocos conflictos en los que esta institución ha intervenido con el fin de encauzarlos hacia soluciones ajustadas al principio de igualdad por razón de sexo. Aunque ello nos ha permitido ya pronunciarnos mediante diferentes resoluciones, recomendaciones o declaraciones dirigidas a algunos de los ayuntamientos afectados, hemos considerado conveniente abordar de manera conjunta el problema planteado y hacer llegar nuestro punto de vista, así como las recomendaciones que de él se derivan, a distintas administraciones públicas vascas. Los poderes públicos locales, las diputaciones forales y la administración autonómica, en el marco de sus respectivas competencias, no pueden dar la espalda al inexorable avance social, al cambio y a la profunda transformación que la sociedad está viviendo y que el Derecho quiere impulsar. Por ello, es preciso que no colaboren con su apoyo explícito ni implícito, ambigüedad o inhibición a consolidar, en aquellos lugares de Euskadi donde las fiestas no son igualitarias para mujeres y hombres, un concepto de ciudadanía amputado, que no puede tener cabida en nuestro sistema democrático y que, lamentablemente, constituye la base ideológica que alimenta conductas aborrecibles para nuestra sociedad. Al contrario, para esta institución resulta especialmente importante que todas las instituciones públicas se impliquen activa y decididamente, sin ambages ni indeterminaciones, en la promoción de unas fiestas igualitarias para mujeres y hombres en toda Euskadi.
• Finalmente, hemos emitido la Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, sobre tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral. En ella recordamos que, en el ámbito de nuestra Comunidad, sigue pendiente una eventual modificación de la Ley de Función Pública Vasca que, a nuestro modo de ver, puede suponer toda una oportunidad para apurar los márgenes de configuración de los que disponemos en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, que incorpora ya las exigencias de conciliación necesarias desde una perspectiva de igualdad efectiva entre mujeres y hombres. Desde el Ararteko queremos animar a que se promueva una modificación o adaptación normativa en este sentido, toda vez que una iniciativa de este calado permitiría dotar de una cobertura jurídica suficiente a este tipo de medidas tendentes a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral, al tiempo que evitaría dudas interpretativas innecesarias y supondría además un evidente respaldo y complemento al mandato de la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para que las normas reguladoras de las condiciones de trabajo del personal de las administraciones públicas incluyan medidas para la flexibilización y reordenación del tiempo de trabajo dirigidas a facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral de mujeres y hombres.
IV.6. Actuaciones de oficio impulsadas en el área
Queremos en este apartado destacar la actuación de oficio impulsada por el Ararteko en el mes de diciembre del año 2010 para investigar la intervención policial en el caso de una joven asesinada, víctima de violencia de género, a manos de su ex novio en Barakaldo. Entre los datos que trascendieron públicamente, nos llamó la atención el hecho de que sobre el agresor pesara una orden de alejamiento de su víctima, lo que –de ser cierto– implicaba que la víctima había formulado una denuncia contra quien resultó ser su asesino. Ante la gravedad de los hechos, consideramos pues oportuno iniciar una investigación para clarificar si las medidas activadas, con objeto de prevenir el fatal desenlace acontecido, habían sido suficientes y adecuadas. De este modo, nos hemos dirigido al Consejero de Interior del Gobierno Vasco, solicitándole información sobre una serie de cuestiones que nos permitan conocer cuál ha sido la valoración policial del riesgo en este caso, así como sobre las medidas de seguridad que se habían implantado para proteger a esta mujer. Al cierre de este informe, nos hallamos aún pendientes de una respuesta del Departamento de Interior del Gobierno Vasco. No obstante, para esta institución resulta muy importante fijar las condiciones para que este dramático y execrable suceso no pueda volver a repetirse con otra mujer en Euskadi, para lo que queremos estudiar dónde ha fallado nuestro sistema, si es que ha sido así, trascendiendo, en ese sentido, la exclusiva actuación policial y atendiendo también a cómo han operado los mecanismos previstos por nuestro sistema de justicia. Confiamos plenamente en que este esfuerzo por el esclarecimiento será una responsabilidad compartida por todas las instituciones vascas.
IV.7. Participación en foros de participación, jornadas y otras actuaciones de promoción de los derechos humanos en el área
Tanto el ararteko, como su adjunta han participado en distintas jornadas y foros públicos que atañen a esta área. Nos remitimos para un conocimiento más detallado de estas participaciones al Capítulo VIII de este informe, en el que se da cuenta de las actividades llevadas a cabo por ambos.
IV.8. Artículos de opinión y actividades de divulgación
• Para el día 25 de noviembre de 2010, Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, la institución del Ararteko realizó una declaración institucional en la que manifestábamos la firme repulsa por la execrable lacra social de la violencia contra las mujeres, que continúa socavando los cimientos de la democracia. En dicha declaración apostamos por la tolerancia cero hacia cualquier expresión de sexismo como única prevención contra la ideología machista, con medidas firmes que aseguren la igualdad real y efectiva; nuestra apuesta se refiere también a la importancia de la evaluación continua de la panoplia inmensa de respuestas institucionales, teniendo en cuenta la opinión de sus destinatarias, así como a la necesidad de ofrecer una respuesta personal e individualizada en cada caso de violencia de género. Nos planteamos igualmente que resulta indispensable poner los medios adecuados y especializados para atender a la mayor prevalencia de violencia en las mujeres inmigrantes y que es urgente proteger suficientemente a los menores y las menores que también resultan victimizados por ella.
• Por otro lado, también con motivo del día 25 de noviembre, se remitió para su publicación a la prensa un artículo de opinión más extenso en el que se desarrollaban más detalladamente las ideas que acabamos de exponer.
• Así mismo, queremos destacar una entrevista realizada por la revista Bihotzez de Cáritas de Bizkaia al ararteko, sobre cuestiones relacionadas con la igualdad de mujeres y hombres, en la que se expone la opinión de la institución en lo que respecta a diferentes asuntos relacionados con la igualdad de mujeres y hombres, y se desarrollan algunas ideas y principios en los que se inspira nuestro trabajo en esta área.
V.?Quejas destacadas
V.1. Violencia de género
Como ya hemos indicado en el epígrafe relativo a las cifras de quejas recibidas en el área, debemos destacar, en primer lugar, el hecho de que la mitad de ellas se han suscitado con motivo de actuaciones administrativas relacionadas con la asistencia a mujeres que han sufrido violencia de género. En los expedientes de violencia de género tramitados en el año 2010 se han planteado distintos problemas, a los que ya nos hemos referido antes de manera sucinta cuando dábamos cuenta de la reunión sostenida con la DVVG del Gobierno Vasco (vid. epígrafe 4.2.a. del presente apartado). Destacaremos seguidamente un caso que pone de manifiesto de manera más significativa los problemas detectados y antes aludidos:
• Falta de respuesta institucional ante situación de difícil encaje en los supuestos de protección regulados normativamente: Acude a esta institución una mujer joven víctima de violencia de género de su excónyuge y padre del único hijo menor, que vive actualmente con la madre. Sobre el agresor, que continúa amenazando permanentemente a la mujer y presenta síntomas de toxicomanía y enfermedad mental, pesa una orden de alejamiento, de modo que ejerce su derecho de visitas a su hijo en un punto de encuentro del Gobierno Vasco. La mujer puede vivir en la vivienda propiedad de su ex pareja, porque así lo ha determinado una resolución judicial. Cuenta con ciertas medidas de seguridad policial, como el teléfono Bortxa y vigilancia ocasional, pese a lo cual percibe gran inseguridad por habitar en la vivienda de su ex cónyuge, lo que exaspera a este e incrementa su agresividad contra ella, que se manifiesta en distintos actos de violencia en las inmediaciones del domicilio de ella (pintadas, ataques en el portal, a la cerradura de su casa y al buzón, así como amenazas varias). Por esa razón, y habida cuenta de que esta mujer tiene un trabajo estable, aunque con un salario reducido dada la reducción de jornada que necesita para hacerse cargo de su hijo pequeño, trata de conseguir una alternativa habitacional acudiendo a Etxebide y solicitando una vivienda en alquiler. Se le admite su acceso al cupo especial para víctimas de violencia de género (contemplado en la Orden de 4 de octubre de 2006, sobre medidas de acción positiva en materia de vivienda para mujeres víctimas de violencia de género), pero ello no resuelve su problema, pues no sale sorteada en ninguna de las escasas promociones que existen en el territorio en que vive. Esta mujer, que no recibe ayuda económica de ninguna clase, pues su salario supera con muy poco los 1000 Euros mensuales, debe hacer frente a cuantiosos gastos procesales que se derivan de los múltiples procesos judiciales que se abren con motivo de las permanentes denuncias que la actitud amenazante de su ex cónyuge provoca, así como de las diversas acciones judiciales que éste (a quienes sus padres apoyan económicamente) emprende contra ella.
Cuando acude al Ararteko, esta mujer nos plantea su absoluto desengaño con la falta de apoyo público recibido en todos los planos: no accede a una VPO en alquiler, no puede ser beneficiaria de la justicia gratuita (nos demuestra una deuda de gastos procesales por los más de 9 pleitos que tiene pendientes que supera los 7000 euros), no recibe ayudas a la conciliación por no haber reducido suficientemente su jornada, muestra su disconformidad con el trato y la asistencia recibida por los servicios sociales de base, que consideran su caso fuera de toda necesidad de asistencia, lo que denota, a nuestro juicio, una falta de visión de la especificidad de la violencia de género que concurre en este supuesto. A ello se suma que recientemente ha expirado la orden de alejamiento que pesaba sobre el agresor, sin que se haya podido renovar judicialmente por motivos procesales, pese a que la propia Ertzaintza ha hecho una valoración de existencia de riesgo en este supuesto. La promotora de la queja relata además que en ningún momento se le ofreció acudir a un recurso de acogida cuando lo necesitaba, de manera que ello le impide poder resultar adjudicataria de una VPO en alquiler por la vía de la adjudicación directa, contemplada también en la Orden de 4 de octubre de 2006, antes mencionada.
Hemos intervenido poniéndonos en contacto con diversas administraciones afectadas, como los servicios sociales de base, el Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, el Servicio de Atención a las Víctimas, el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco y la Ertzaintza. Además, hemos dado cuenta de los pormenores de este caso a la DVVG del Gobierno Vasco, que también está trabajando para ofrecer soluciones a esta persona. No obstante, al cierre de este informe todo continúa en el mismo estado y esta mujer no ve visos de solución a su situación. Por otro lado, difícilmente puede exigirse a ninguna administración que actúe de otro modo, cuando sus actuaciones son, en principio, ajustadas a las normas que regulan las distintas circunstancias que atañen a este supuesto.
El relato de este caso es, en nuestra opinión, sumamente ilustrativo de la impotencia del sistema de respuesta institucional frente a situaciones merecedoras de protección que no encuentran, en cambio, encaje en nuestro modelo de respuesta. Los problemas de fondo que esta queja plantea apuntan a lo siguiente: la ineficacia de cierta normativa protectora (como la normativa sobre justicia gratuita, la normativa sobre acceso a vivienda o sobre ayudas a las familias) en casos de violencia de género; la falta de preparación de los servicios sociales de base para los casos de violencia de género; la dispersión de la respuesta institucional y la inexistencia de coordinación administrativa para un abordaje del caso en su globalidad; las disfunciones que pueden generarse en el marco de los procesos judiciales; o la ineficacia de las órdenes de alejamiento, que, en este caso, la afectada considera que se incumple sistemáticamente por su agresor.
El resto de las quejas recibidas sobre violencia de género, si bien introducen nuevos matices (problema del requisito de dos años para que se apliquen las medidas de acción positiva en materia de vivienda, a pesar de estar en el periodo de vigencia de la orden de protección; falta de perspectiva de género en supuesto de atención a mujer muy mayor víctima de violencia de género, medidas de seguridad en algunos recursos de acogida, etc.), también refuerzan las conclusiones que acabamos de plasmar respecto al caso descrito, lo que refuerza nuestra idea de que resulta indispensable repensar con una visión global los referidos aspectos del sistema de medidas de atención que hemos creado para las mujeres que sufren violencia de género. En la misma línea orientan sus críticas al sistema de atención a las mujeres víctimas de violencia de género las asociaciones que trabajan en favor de las personas inmigrantes, con las que hemos tenido ocasión de reunirnos en el marco del trabajo que se desarrolla dentro del área de personas extranjeras de esta institución. Una referencia más detallada del contenido de dichas reuniones puede encontrarse en el apartado de este mismo capítulo III dedicado a la atención a las personas inmigrantes. Las especificidades de este colectivo de mujeres, especialmente vulnerables, merecen, en todo caso, una atención singular por parte de las administraciones públicas con funciones en materia de asistencia a víctimas de violencia de género, empezando por la necesidad de dotar de traducción las relaciones con las administraciones. A ello nos referimos también en el mencionado apartado sobre atención a las personas inmigrantes dentro de este mismo capítulo III del presente informe.
V.2. Participación de las mujeres en los alardes de Irun y Hondarribia
Queremos referirnos muy someramente a las quejas recibidas relacionadas con la falta de compromiso institucional de los ayuntamientos de las localidades de Irun y Hondarribia con la participación igualitaria de las mujeres en los alardes. Concretamente, se nos ha planteado que ambos ayuntamientos se han negado a difundir en sus localidades unos folletos, dirigidos a lograr la sensibilización social con la igualdad de las mujeres en las fiestas de Gipuzkoa, distribuidos a todos los ayuntamientos de este territorio por la Diputación Foral de Gipuzkoa. Además, se ha denunciado también la falta de colaboración del consistorio de Hondarribia para facilitar unos horarios de ensayos en las calles que favorecieran la visibilidad y normal integración festiva de la compañía mixta Jaizkibel durante los ensayos de todas las compañías que habitualmente preceden al alarde. Nuestra intervención se ha dirigido en estos casos a recordar a dichos ayuntamientos su deber de activar las medidas necesarias para lograr la plena igualdad de mujeres y hombres en las fiestas. En ese sentido, consideramos especialmente importante que se acepten y apliquen las recomendaciones contenidas en la Recomendación general del Ararteko 3/2010, de 21 de diciembre, sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi –que antes hemos reseñado–, cuya implementación por parte de todos los ayuntamientos afectados vigilaremos a lo largo del año 2011.
V.3. Acciones positivas para lograr la igualdad de mujeres y hombres
Finalmente, dejaremos constancia de dos quejas que plantean dos asuntos distintos relacionados con la discriminación y las acciones positivas de las administraciones públicas en materia de igualdad de mujeres y hombres, que encuentran su fundamento jurídico en los artículos 14 y 9.2 de la Constitución y en las leyes de igualdad vasca y estatal, la Ley 4/2005, para la Igualdad de Mujeres y Hombres y la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
• Paneles municipales que invisibilizan el papel de las mujeres en la historia de la localidad. Personas vecinas de una localidad nos plantean la posible discriminación para las mujeres de ciertas actuaciones de su ayuntamiento dirigidas a la difusión pública de una serie de paneles con fotografías y textos relativos a la historia del municipio, en los que se destaca exclusivamente el valor de los hombres del lugar como hombres de mar, sin que se haga mención alguna de los valores y méritos de las mujeres en sus aportaciones a la historia de la referida localidad. Nuestra intervención se orienta a aclarar si el ayuntamiento en cuestión ha tenido en cuenta la necesidad de visibilizar el papel de las mujeres en la historia y su contribución al desarrollo económico, cultural y social de la localidad, para lo cual consideramos que es preciso un esfuerzo adicional en la búsqueda de materiales adecuados y en la elaboración de contenidos que reflejen una historia que, por lo general, ha sido silenciada. Se requiere, en ese sentido, que se lleven a cabo acciones positivas que favorezcan especialmente la visibilidad de las mujeres en una historia cuyo relato las ha ocultado sistemáticamente. La invisibilización de las mujeres en la historia es una constante que, conscientes hoy del enorme daño que la desigualdad de mujeres y hombres supone para nuestra sociedad, debemos erradicar. Para ello, se hace preciso que los poderes públicos mencionen expresamente las aportaciones de las mujeres a nuestra historia, que, aunque hayan estado durante mucho tiempo ocultas, han sido, en cambio, decisivas para el desarrollo de nuestras sociedades. La mención exclusiva de los valores aportados por los hombres silencia la valiosa contribución de esa otra mitad de la población, las mujeres, para que hoy seamos lo que somos. Estamos actualmente evaluando nuestra resolución en este asunto, pero nos preocupa que el ayuntamiento no acepte los postulados que sirven de fundamento a la consecución de la igualdad real y efectiva, que apuntan a la necesidad de ir más allá de la "realidad dada", entendiendo que también ésta es una construcción ideológica que debe ser cuestionada para avanzar hacia una "nueva realidad" verdaderamente igualitaria.
• Denuncia contra acciones positivas en favor de las mujeres para el acceso a formación para el empleo. En otro sentido, un hombre joven nos formula una queja contra el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco por favorecer el acceso prioritario de mujeres a determinado cursos de formación para el empleo, lo que considera que le discrimina a él como varón. Examinada la queja, concluimos que se trata de una actuación plenamente correcta, pues no existe discriminación, sino que estamos ante un supuesto de acción positiva, en el que existe una justificación objetiva y razonable para un trato diferente. Hemos considerado especialmente importante explicar con detenimiento y claridad al ciudadano promotor de esta queja las razones en que se fundamenta la plena adecuación a Derecho de medidas de esta índole, pues consideramos que es preciso llevar a cabo una labor pedagógica que permita a toda la ciudadanía comprender el sentido de las acciones positivas como instrumento necesario y legítimo para lograr contrarrestar la injusticia de la que partimos, en este caso, promoviendo activamente la igualdad de colectivos históricamente preteridos en determinados ámbitos, como resultan ser las mujeres en el acceso al empleo.
VI.?Conclusiones
Lo más destacado del trabajo desarrollado en esta área durante el año 2010 ha sido lo siguiente:
• Violencia de género
El incremento de la proporción de quejas sobre asuntos relacionados con la respuesta institucional a la violencia de género, sumado al hecho de que durante este año ha arreciado la incidencia de muertes de mujeres víctimas de esta clase de violencia, nos ha llevado a reflexionar sobre las deficiencias de nuestro sistema de atención y asistencia a estas mujeres. Las conclusiones más destacadas que hemos derivado de nuestro trabajo de control en esta materia han sido las siguientes:
La ineficacia e insuficiencia de cierta normativa protectora (como la normativa sobre justicia gratuita, la normativa sobre acceso a vivienda o sobre ayudas a las familias) en casos de violencia de género; la falta de preparación especializada de algunos servicios sociales de base y de algunas policías locales para los casos de violencia de género; la dispersión de la respuesta institucional y la inexistencia de coordinación administrativa para un abordaje de cada caso en su globalidad; las disfunciones que pueden generarse en el marco de los procesos judiciales para las mujeres víctimas de esta clase de violencia y para sus hijos e hijas; la ineficacia de las órdenes de alejamiento; la rigidez de ciertos supuestos de hecho de las normas que afectan a esta asistencia, lo que impide una atención personalizada y adaptada a las singularidades de algunos casos, a los que, por esa razón, no se ofrece la protección deseable; la necesidad de ofrecer una atención especial a las mujeres inmigrantes por su mayor vulnerabilidad en este ámbito.
En lo que respecta a este campo de trabajo hemos tenido contacto con la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Gobierno Vasco (DVGG), así como con asociaciones que trabajan en la asistencia a mujeres víctimas de violencia de género, a quienes hemos tenido ocasión de trasladar nuestras reflexiones y con quienes hemos intercambiado puntos de vista y opiniones sobre esta cuestión.
No obstante, hemos considerado importante que, con objeto de contribuir de manera más eficaz y directa a la mejora de la atención a las mujeres víctimas de violencia de género, la institución del Ararteko pueda participar en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual, para lo cual hemos solicitado formalmente nuestra incorporación y estamos actualmente a la espera de una respuesta de las partes firmantes de dicho acuerdo.
Por último, queremos destacar la actuación de oficio impulsada desde esta institución para investigar la respuesta institucional que se ofreció a la mujer de Barakaldo que, pese a la existencia de una orden de alejamiento contra su agresor, resultó asesinada por su ex novio en diciembre del año 2010. A lo largo del próximo año 2011 podremos conocer los resultados de dicha investigación, de la que queremos extraer conclusiones que nos permitan sentar las bases para que un hecho tan dramático y execrable no pueda volver a repetirse en Euskadi.
• Recomendaciones generales sobre cuestiones que afectan a la igualdad de mujeres y hombres
Hemos emitido tres recomendaciones generales que atañen al interés de esta área de trabajo:
La Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre, –emitida desde el área de justicia de esta institución–, sobre corresponsabilidad parental en parejas separadas, para que los poderes públicos, en la medida de sus competencias, insten las modificaciones legislativas necesarias para favorecer como opción más deseable, en casos de separación y divorcio, que el cuidado de los hijos e hijas comunes sea ejercido por ambos progenitores en régimen de corresponsabilidad parental, salvaguardando en todo caso el interés prioritario de los y las menores. Nos interesa destacar que la postura que defendemos en esta institución se entronca en una estricta perspectiva de género, pues la igualdad de mujeres y hombres sólo puede lograrse en este ámbito si se pone fin al automatismo judicial que atribuye mecánicamente la custodia de hijos e hijas a las madres, por el hecho biológico que ello supone.
La Recomendación general del Ararteko 3/2010, de 21 de diciembre, –elaborada desde esta área de igualdad del Ararteko– sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi. Los conflictos suscitados con motivo de la participación de las mujeres en distintos actos festivos de Euskadi nos han permitido ya pronunciarnos mediante diferentes resoluciones, recomendaciones o declaraciones dirigidas a algunos de los ayuntamientos afectados, con el fin de encauzarlos hacia soluciones ajustadas al principio de igualdad por razón de sexo. Este año 2010 hemos considerado conveniente abordar de manera conjunta el problema planteado y hacer llegar nuestro punto de vista, así como las recomendaciones que de él se derivan, a distintas administraciones públicas vascas. En ellas dejamos constancia de que, a nuestro entender, es preciso que los poderes públicos locales, las diputaciones forales y la administración autonómica, en el marco de sus respectivas competencias, no colaboren con su apoyo explícito ni implícito, ambigüedad o inhibición a consolidar, en aquellos lugares de Euskadi donde las fiestas no son igualitarias para mujeres y hombres, un concepto de ciudadanía amputado que no puede tener cabida en nuestro sistema democrático. Para esta institución resulta especialmente importante que todas las instituciones públicas se impliquen activa y decididamente, sin ambages ni indeterminaciones, en la promoción de unas fiestas igualitarias para mujeres y hombres en toda Euskadi.
La Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre, sobre tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada como medidas de conciliación de la vida personal, familiar y laboral, elaborada desde el área de función pública del Ararteko. Con esta recomendación queremos animar a que –en cumplimiento del mandato de la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, para que las normas reguladoras de las condiciones de trabajo del personal de las administraciones públicas incluyan medidas para la flexibilización y reordenación del tiempo de trabajo dirigidas a facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral de mujeres y hombres– se promueva una modificación o adaptación normativa en materia de función pública, con objeto de dotar de una cobertura jurídica suficiente a las medidas tendentes a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral, y solventar así las dudas interpretativas que estas suscitan hoy en algunos casos.
• Reuniones con asociaciones (en especial, sobre respuesta institucional a los problemas de mujeres que ejercen la prostitución en Euskadi)
Nos hemos reunido a lo largo del año con distintos grupos y asociaciones que trabajan en distintos ámbitos relacionados con la igualdad de mujeres y hombres. De estas reuniones queremos destacar la celebrada con todas las asociaciones que en este momento trabajan en Euskadi con mujeres que ejercen la prostitución. En dicha reunión, hemos tenido ocasión de pulsar la opinión de quienes trabajan sobre el terreno, en relación con la respuesta institucional existente en Euskadi a las demandas y necesidades de un colectivo de personas especialmente vulnerable. De esta primera aproximación a la cuestión, hemos podido concluir que resulta necesario un debate sobre la necesidad de que los poderes públicos vascos se impliquen para ofrecer repuestas que mejoren las difíciles condiciones de vida de estas mujeres. Por esa razón, hemos decidido continuar durante el año 2011 trabajando este tema desde el Ararteko, para lo cual articularemos nuevas herramientas, entre las que probablemente estará la organización de un foro de participación ciudadana sobre la situación de las mujeres que ejercen la prostitución en Euskadi.
• Quejas más destacadas
Finalmente, queremos mencionar, entre los temas más destacados que se han planteado con motivo de las quejas de esta área, la cuestión del alcance de las acciones positivas, sus límites y su virtualidad para hacer efectiva la igualdad de mujeres y hombres. Consideramos importante que los poderes públicos interioricen la necesidad de una actitud proactiva en esta materia, que suponga el impulso de medidas que contrarresten la situación de preterición histórica de las mujeres, como única manera para lograr una nueva realidad verdaderamente igualitaria en todos los ámbitos. El gran desafío actual en materia de igualdad de mujeres y hombres es que todas las actividades públicas se planteen con una perspectiva de género que permita detectar la desigualdad y, si es preciso, corregirla debidamente mediante la puesta en marcha de acciones positivas en favor de las mujeres. Esto afecta también a las actividades de índole cultural en el ámbito local, como el supuesto de la organización de actos y publicación de materiales dirigidos a difundir la historia local de un municipio, al que hacemos referencia en el apartado relativo a las quejas recibidas en el área.
3. Personas con discapacidad
I. Antecedentes
Los derechos de las personas con discapacidad han ocupado siempre un lugar destacado en nuestra institución ya que se trata de un colectivo que se encuentra con grandes obstáculos para el ejercicio de los derechos de los que son titulares. Las numerosas actuaciones que se han seguido desde esta institución a lo largo de estos años han tenido como objetivo prioritario procurar una mayor sensibilización de la sociedad hacia las necesidades reales del colectivo como estrategia para hacer más real y efectivo su derecho a no ser discriminados y a poder disfrutar de las mismas oportunidades.
Es necesario reconocer a estas personas como verdaderos sujetos de derechos, con las mismas posibilidades que el resto de la ciudadanía. El respeto por la diferencia y su aceptación como parte de la diversidad y la condición humana permitirá su integración plena y efectiva. Por ello es labor de todos, de la sociedad en general, y de los poderes públicos, en particular, el aspirar a más y abogar por un cambio de mentalidades y de paradigmas a la hora de diseñar nuestras ciudades, de organizar los recursos sociales, de concebir el ocio y el deporte, de imaginar y de practicar nuestras relaciones personales. La diversidad de funcionalidades del ser humano debe presidir ese cambio desde el respeto y la consideración a la pluralidad de nuestras capacidades.
Desde esta premisa, el Ararteko trata de abordar la labor que tiene encomendada con el propósito de poder servir de impulso a los importantes avances que se están produciendo en nuestra sociedad en esta materia, siendo consciente de que aún queda mucho por hacer. Una muestra significativa de nuestro trabajo se puede comprobar de la lectura de este capítulo en el que tratamos de recoger de una manera conjunta la actividad desarrollada por la institución en el presente ejercicio tanto en lo referente al resultado obtenido en la tramitación de las quejas individuales presentadas así como de las actuaciones propuestas por esta institución, que afectan a los distintos ámbitos de la actuación de los poderes públicos.
II. Contexto normativo
En el ejercicio del año 2009 destacábamos en este apartado la entrada en vigor el día 3 de mayo de 2008 en el Estado español de la Convención Internacional sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad aprobada por la ONU el día 13 de diciembre de 2006. Así, señalábamos el cambio significativo que suponía la Convención en el tratamiento de la discapacidad ya que se superaba el modelo rehabilitador, inspirándose en las premisas del modelo social. El Tratado traslada formalmente las políticas de inclusión de las personas con discapacidad al ámbito de los derechos fundamentales, resultando necesario por ello abordar de forma transversal los derechos que afectan al colectivo en todas las actuaciones públicas.
Si bien, desde su entrada en vigor la Convención forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, se advierte la necesidad de realizar determinados ajustes y modificaciones sobre diversas normas que afectan al grupo por razones de seguridad jurídica sobre todo, que permitan evitar contradicciones en su aplicación y poder garantizar la efectividad de los derechos que recoge la Convención.
Al respecto, podemos señalar que en el momento del cierre de la redacción de este informe se encuentra en tramitación en el Congreso de los Diputados el proyecto de Ley de adopción de la normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad.
Las adaptaciones normativas previstas comprenden desde modificaciones de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, destacando el ajuste de la definición legal de la persona con discapacidad a la recogida en la Convención; en materia de sanidad, donde se incluye la discapacidad como nueva causa de no discriminación de la persona en su relación con las distintas administraciones sanitarias; en materia de empleo, donde se prevé el aumento del cupo de reserva de las vacantes en las ofertas de empleo público así como incentivos para promover la contratación de personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario.
Confiemos en que dicha norma se apruebe en la presente legislatura dado que ello supondría un éxito importante si se logra que el sistema que inspira la Convención quede recogido de una manera satisfactoria en nuestro ordenamiento jurídico.
Por otra parte, hemos de señalar que la Diputación Foral de Bizkaia ha aprobado el Plan para la participación y calidad de vida de las personas con discapacidad en Bizkaia 2010-2013, cuyo objeto se enmarca en mejorar la actuación de las personas, institución y entidades que participan en la atención y promoción de las personas con discapacidad y sus familias en Bizkaia, orientándola progresivamente hacia el modelo de participación.
Finalmente, hemos de significar que el Pleno del Congreso de Diputados ha aprobado una moción por unanimidad por el que se requiere al Gobierno estatal a presentar en el plazo de seis meses una propuesta de modificación del Código Civil y de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal (en adelante LPH) para garantizar la accesibilidad de las viviendas y espacios compartidos en las comunidades de vecinos. La iniciativa persigue reformar los artículos 569, 585 y 1936 del Código Civil en tanto que afectan a las servidumbres y pueden dificultar la eliminación de las barreras arquitectónicas. También se pretende modificar la LPH, que en la actualidad impide realizar las obras de eliminación de barreras porque limita el gasto máximo al que está obligada la comunidad que equivale a tres meses de gastos corrientes. Asimismo, se insta a cambiar la necesidad de mayorías entre las comunidades de vecinos para aceptar las reformas.
III.?Plan de actuación
Las reuniones que desde esta institución se han mantenido con las asociaciones de personas con discapacidad han sido constantes a lo largo del presente ejercicio, bien como consecuencia de la tramitación de las oportunas quejas planteadas, bien porque hemos requerido su colaboración para la realización de los informes extraordinarios propuestos o bien a solicitud de las propias asociaciones.
En este sentido, hemos de referirnos a la reunión mantenida con la Plataforma de Asociaciones de Discapacidad de Álava, integrada por:
- Araba Down, para la plena integración social de las personas con síndrome de Down.
- Arabako Gorrak, asociación de personas sordas de Álava.
- Arazoak, asociación alavesa de autismo y otros trastornos generalizados del desarrollo.
- ARESBI, asociación alavesa de afectados por espina bífida.
- ASPACE, asociación de parálisis cerebral y afines de Álava.
- ASPASOR, asociación de parálisis cerebral y afines de Álava.
- ATECE, asociación de daño cerebral adquirido de Álava.
- Eginaren Eginez, asociación de personas con discapacidad física de Álava.
- Grupo de Discapacidad.
- Itxaropena, asociación alavesa de personas con baja visión.
En dicho encuentro se trataron temas que afectan al colectivo en general, si bien hubo dos cuestiones sobre los que la citada Plataforma quiso profundizar de una manera particular: el acceso al empleo público de las personas con discapacidad y el acceso a las viviendas de protección oficial de las personas con discapacidad psíquica. Así, desde el Ararteko nos comprometimos a realizar un seguimiento del informe extraordinario que presentamos en el año 2003 sobre la integración laboral de las personas con discapacidad y, en concreto sobre el análisis del grado de cumplimiento de las reservas de cuota establecidas en las ofertas públicas de empleo para garantizar el acceso a las personas con discapacidad. En el informe extraordinario citado se trató de abordar con detalle el alcance de la aplicación de las medidas de promoción de empleo en nuestra Comunidad y compararla con las de otros contextos. Asimismo, se analizó también la calidad del empleo de las personas con discapacidad y, las características de las personas contratadas y de las empresas contratantes, para investigar los factores que favorecen o dificultan la inserción laboral. Con base en todo ello, se proponían las mejoras necesarias para garantizar, en última instancia, una mejor calidad de vida del colectivo.
Por otra parte, hemos de referirnos al encuentro que mantuvimos con la Asociación Euskal Gorrak, formada por 6 asociaciones de personas sordas adultas en la CAPV:
– En Bizkaia están la APSBB (Asociación de personas sordas de Bilbao y Bizkaia) y la ASB (Asociación de personas sordas de Basauri).
– En Gipuzkoa, las ASG-GGE (Asociación de personas sordas de Gipuzkoa) y Gainditzen (Asociación de Personas Sordas de Tolosaldea-Goierri).
– En Álava, se encuentra Arabako Gorrak (Asociación de personas sordas de Álava).
Los problemas que se plantearon por parte del colectivo hacían referencia a las importantes barreras que todavía hoy encuentran para acceder a la comunicación en la mayoría de los ámbitos de la sociedad. En este sentido, entre otras cuestiones nos informaban de la falta de intérpretes de lenguaje de signos en las enseñanzas de ciclos formativos de formación profesional, de las barreras en la comunicación en el ámbito sanitario, así como el incumplimiento por parte del Ente Público Vasco EITB, de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad. La mayoría de estas cuestiones han sido tratadas por parte de esta institución con las administraciones concernidas en el presente ejercicio y de cuyos resultados trataremos de informar en el siguiente apartado.
Por otra parte, hemos de referirnos al compromiso adoptado con la asociación con el fin de adecuar las instalaciones de la institución del Ararteko a las necesidades del colectivo de las personas con discapacidad auditiva, tratando de optimizar la accesibilidad a la comunicación de nuestras oficinas de atención al público mediante la instalación de los correspondiente bucles así como facilitando a las personas responsables de dichas oficinas pautas básicas para mejorar la atención a las personas con discapacidad auditiva.
Asimismo se convocó a una reunión en esta institución a los responsables de las asociaciones de personas con discapacidad física de los tres territorios de la Comunidad Autónoma Vasca, para analizar el contenido de las numerosas quejas que se estaban recibiendo y que hacían referencia a la entrada en vigor el pasado 1 de enero del 2010 de la última modificación que había afectado a la exención por discapacidad en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM). Abordamos dicha cuestión de una manera sucinta en el apartado siguiente. Al encuentro acudieron los representantes de FEKOOR (Federación de personas con discapacidad física y/orgánica de Bizkaia), ELKARTU (Federación de personas con discapacidad física de Gipuzkoa) y, EGINAREN EGINEZ (Asociación de personas con discapacidad física de Álava), en el que pudieron esgrimir de un modo preciso los motivos por los que mostraban su desacuerdo con la modificación introducida en el citado impuesto.
Finalmente, nos corresponde agradecer la colaboración y participación de las asociaciones referidas, así como de EDEKA (Coordinadora vasca de representantes de personas con discapacidad) y la FUNDACIÓN ONCE en la elaboración del informe extraordinario sobre la accesibilidad del sistema de transporte público de la CAPV. Su aportación ha sido decisiva para la realización de un diagnóstico preciso de la actual situación. De los datos resultantes de la labor de campo realizada, así como de la información facilitada por parte de los operadores y administraciones concernidas, a modo de resumen, podemos señalar que la conclusión final obtenida en el informe, recientemente publicado, ha sido la siguiente:
La accesibilidad universal implica la accesibilidad de los entornos urbanos, de la edificación, de los sistemas de transporte, de la comunicación y de los servicios, que se constituyen en elementos fundamentales para garantizar la igualdad de las personas y el respeto de sus derechos. La accesibilidad universal de los sistemas de transporte posibilita una participación activa en la vida social y económica en igualdad de oportunidades a toda la ciudadanía.
A su vez, la accesibilidad universal presupone la estrategia de un diseño para todos que implica admitir que es la sociedad en su conjunto la que debe adaptarse a la diversidad de su miembros. Por ello dicha estrategia debe ir dirigida a que las personas con discapacidad dispongan de niveles de movilidad plenos mediante la prestación de un servicio público de transporte con vocación universal, que favorezca el desenvolvimiento autónomo y en condiciones de igualdad de todas las personas.
El marco jurídico en materia de accesibilidad en la CAPV viene determinado por la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad. Las condiciones técnicas que resultan de aplicación en los diferentes ámbitos de intervención definidos por la Ley, se establecen en sus dos decretos de desarrollo: el Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación y, el Decreto 126/2001, de 10 de julio, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad en el transporte.
Desde la entrada en vigor de dicha Ley, han sido importantes los avances que se han producido en la adopción de las condiciones técnicas de accesibilidad en los medios de transporte. No obstante, del diagnóstico realizado en el presente informe permite concluir que, en la actualidad, son muy significativas las carencias que se observan que condicionan su uso de manera universal.
A este respecto podemos señalar que la CAPV dispone de un sistema de transporte ferroviario prácticamente inaccesible. Los datos obtenidos resultan contundentes: en cuanto a la accesibilidad física, el 78% de los entornos peatonales de la infraestructura son inaccesibles; el 78% de las estaciones también lo son, y en el 83% de los casos no se garantiza el recorrido peatonal desde la calle al andén.
Si bien en los últimos años ha sido importante el volumen de intervenciones que se han realizado, así como de las actuaciones que se encuentran en la actualidad en proyecto, las carencias estructurales de accesibilidad del sistema ferroviario siguen siendo muy significativas, por lo que aún se requieren considerables inversiones para garantizar el uso universal de estos servicios.
En cuanto al grado de la accesibilidad de los sistemas por carretera, se puede indicar que la situación de las principales terminales de autobús así como de las paradas en todo el territorio de la comunidad autónoma tampoco resulta satisfactoria. Asimismo, sigue sin alcanzarse la accesibilidad plena de la flota de autobuses que se utiliza para los recorridos interurbanos y de largo recorrido. A estos efectos, resultará determinante el cumplimiento de las condiciones técnicas que se impongan a los operadores durante la progresiva renovación de las concesiones de las líneas regulares de viajeros por carretera que se prevé en breve plazo.
La adopción de las medidas técnicas que garanticen la accesibilidad en la comunicación sigue siendo la asignatura pendiente en todo el sistema de transporte de la Comunidad Autónoma, también respecto de aquellos sistemas que desde el punto de vista de la accesibilidad física obtienen un resultado más favorable como son el metro y el tranvía. La falta de provisión de elementos que garanticen el acceso a la información y comunicación en los diferentes sistemas de transporte impide que las personas con discapacidad visual y auditiva puedan acceder de manera autónoma al transporte público.
Por último, debemos insistir en la necesidad de que las administraciones locales se impliquen en el acondicionamiento de los itinerarios peatonales y de acceso a las infraestructuras de transporte para que éstos resulten seguros y accesibles.
Hay que tener en cuenta la importancia de garantizar la accesibilidad durante toda la cadena de desplazamiento, desde el origen al destino, independientemente del número de las etapas realizadas y de los modos de transporte empleados.
IV.?Quejas destacadas
A través del desglose de quejas por áreas que realizamos en este apartado pretendemos dar una visión general de cómo se han distribuido las denuncias presentadas, –en la mayoría de los supuestos por personas con discapacidad o por sus familiares–, con objeto de hacer patente la transversalidad de las cuestiones que han sido sometidas a nuestra consideración y que, como se puede comprobar, prácticamente abarcan la mayoría de las áreas de trabajo de esta institución. También, de esta manera resulta más evidente que las personas afectadas por alguna discapacidad o algún tipo de problema de accesibilidad pueden, todavía hoy, encontrarse con todo tipo de barreras, las urbanísticas y arquitectónicas, de índole social, cultural y colectiva.
Las quejas referidas a actuaciones urbanísticas junto con los temas relacionados con los servicios sociales, han conformado las áreas que más destacan en comparación con las quejas formuladas en el resto de materias.
IV.1. Accesibilidad urbanística
La falta de accesibilidad al medio físico o entorno urbano sigue siendo objeto de reclamación por parte de las personas con discapacidad en esta institución.
A modo de ejemplo queremos traer a colación la queja presentada por una asociación de Bizkaia respecto a las obras de urbanización que se venían ejecutando en la calle Mazarredo de Bilbao. Según informaban en el escrito de queja, inicialmente en dicha obra se había contemplado la instalación de un ascensor que comunicaba la calle Mazarredo con la zona de Abando Ibarra, cumpliendo de esta manera con las previsiones contempladas en la normativa de accesibilidad. No obstante, una vez retirado el vallado de protección habían podido comprobar que no se había instalado ningún ascensor. Puestos en contacto con los responsables de la obra (BILBAO RIA 2000) pudieron confirmar que el ascensor proyectado había sido eliminado al considerar que resultaba suficiente el ascensor que existía en la calle Mazarredo, a la altura de la pasarela Izozaki.
Dicha asociación denunciaba la actuación de BILBAO RIA 2000 en tanto que consideraban que la eliminación del ascensor dentro de unas obras de mejora de la accesibilidad suponía un evidente incumplimiento de la normativa y una limitación en el uso del entorno urbano precisamente de aquellas personas que más problemas de movilidad tienen. Asimismo argumentaban que la existencia del ascensor de la pasarela de Izozaki a unos 500 metros de distancia no era motivo para no cumplir la normativa de accesibilidad, máxime teniendo en cuenta que a menor distancia se encuentran las escaleras de Mazarredo y Guggenheim (190 y 250 metros respectivamente) y no por ello se habían dejado de construir escaleras en las nuevas obras de urbanización de la zona.
La institución del Ararteko viene reclamando de las administraciones públicas y, en especial de los ayuntamientos, un análisis en profundidad de las distintas alternativas para instalar soluciones técnicas dirigidas a resolver los problemas de accesibilidad de los entornos urbanos. Venimos insistiendo sobre la necesidad de primar aquellas instalaciones que puedan ser utilizadas por toda la ciudadanía en condiciones de igualdad, con el fin de hacer efectivo los principios de la igualdad de oportunidades y la no discriminación de las personas que presenten una discapacidad.
Tras dirigirnos en dichos términos al Ayuntamiento de Bilbao, finalmente se acordó proceder a la instalación del ascensor previsto inicialmente en el proyecto de urbanización aprobado.
Por otra parte, hemos de referirnos a las denuncias que recibimos sobre las dificultades que sufren las personas con movilidad reducida para poder acceder a los edificios de uso público como dependencias municipales, centros cívicos, centros de salud, centros escolares o de servicios sociales.
En el año 2010 se ha inaugurado el nuevo edificio de titularidad municipal La Alhóndiga de Bilbao que alberga numerosos espacios para la actividad física, además de otros servicios destinados al ocio como salas de cine, de exposiciones, bares, restaurantes, etc. Si bien, resulta incuestionable que dicho edificio de nueva construcción debía cumplir con la normativa de accesibilidad en vigor, la Asociación de personas con discapacidad de Bizkaia se dirigió a esta institución denunciando las barreras arquitectónicas detectadas en el parking del edificio.
En este sentido señalaban que en el parking subterráneo del edificio habían podido constatar que los estacionamientos reservados para personas con movilidad reducida estaban perfectamente señalados y ubicados junto a los embarques de los ascensores. No obstante, en la planta de salida a la vía pública en dos de los tres accesos con que cuenta dicho garaje, se habían encontrado con escaleras entre la parada del ascensor y la calle, resultando dichas salidas (a la calle Iparraguirre y a la calle Alameda Urkijo) inaccesibles. La Asociación indicaba que en la visita de inspección realizada habían comprobado que en principio no parecía que hubiera impedimento alguno que condicionara la instalación de los ascensores a cota "0".
En respuesta a la primera petición formulada desde esta institución, el Ayuntamiento de Bilbao argumentaba que el hecho de que los ascensores de la calle Alameda Urquijo y de Iparraguirre no llegaran a la rasante de la calle se debía que al estar protegido el edificio como elemento del Patrimonio Histórico y Artístico se establecía la imposición de mantener las fachadas y primeras crujías del edificio original, cuyos forjados sólo coincidían con la rasante de una de las salidas.
Teniendo en cuenta que el artículo 3.1 c) de la Ley 20 /1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad, obliga a que se contemple la paulatina adaptación del patrimonio histórico-artístico de la Comunidad Autónoma del País Vasco a los criterios de accesibilidad marcados por esta ley, y que el ascensor ubicado en la calle Alameda Urquijo coincidía con el rellano existente, nos dirigimos de nuevo a dicha Entidad Local solicitando estudiaran las medidas posibles para solucionar los problemas de accesibilidad detectados en dos de las salidas del parking del edificio.
En respuesta a esta última petición, el Ayuntamiento de Bilbao nos ha informado que la mercantil instaladora de los ascensores ha presentado un proyecto por el que se prevé la adaptación del ascensor que comunica con la calle Alameda Urquijo para poder llegar a la rasante de la misma. Si no resultara viable dicha adaptación se plantearía la instalación de plataformas elevadoras que salvaran dichas escaleras.
Por otro lado, queremos hacer hincapié en que el significado del concepto del diseño para todos afecta también al ocio de las personas con discapacidad y claro ejemplo de la falta del cumplimiento de dicho principio lo observamos a menudo en numerosas instalaciones destinadas al entretenimiento. Se diseña una nueva sala de cine en la que, cumpliendo con lo establecido en la ley para la promoción de la accesibilidad, y, siguiendo los cánones preestablecidos, se disponen en la primera fila de la sala las plazas reservadas para las personas usuarias de sillas de ruedas eliminando todas las butacas. Es evidente que, al hacerlo, se cumple con lo dispuesto en la norma que obliga a una reserva específica en este tipo de recintos, pero debemos ir más allá y, reflexionar sobre esta cuestión en los siguientes términos: por qué las personas con discapacidad no tienen derecho a elegir en condiciones de igualdad la ubicación en la sala o, por qué tampoco pueden acudir o permanecer en la sala con sus acompañantes.
Lo mismo sucede en los campos de fútbol y en los estadios de baloncesto, etc. Recientemente una madre denunciaba ante nuestra institución el hecho de que su hijo de 11 años, usuario de silla de ruedas, gran aficionado del fútbol y del baloncesto, no pudiera sentarse con sus amigos en ninguno de los estadios a los que asiduamente acudía, ya que a las personas usuarias de silla de ruedas se les obliga a espacios habilitados expresamente para ellos.
Los principios de la accesibilidad universal y el diseño para todos requieren un entorno que responda a la diversidad, a las necesidades del conjunto de la ciudadanía y no a una adaptación del medio a necesidades especiales de determinados colectivos.
Accesibilidad de los centros de detención
Un año más hemos de referirnos a la accesibilidad de algunas dependencias generales de comisarías visitadas por una representación de esta institución en el marco de las actuaciones que venimos realizando para comprobar el grado de cumplimiento de las recomendaciones que formulamos en el informe extraordinario "Los calabozos. Centros de detención municipales y de la Ertzaintza".
En los centros de detención visitados en el presente ejercicio, de la Policía Local de Sestao y los de la Ertzaintza de Donostia-San Sebastián y de Arkaute, se ha podido comprobar que tanto los baños como las celdas no se encuentran debidamente adaptadas. Es necesario precisar que el mostrador situado en la zona de atención al público de la comisaría de la policía local de Sestao no resulta accesible para las personas con movilidad reducida.
Por otra parte, se ha podido verificar que en todos los centros inspeccionados se dispone de la posibilidad de acceder a un intérprete de lenguaje se signos. No obstante, dichas comisarías carecen de los sistemas de comunicación necesarios para paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual.
Accesibilidad de los centros de baja exigencia
Por último, en lo que se refiere a los recursos sociales queremos apuntar determinadas cuestiones que han sido observadas en las inspecciones realizadas por miembros de esta institución sobre la accesibilidad de los centros de baja exigencia. Así, podemos señalar:
- Centro Hontza, ubicado en la calle Puente San Antón de Bilbao: Sobre la accesibilidad del equipamiento hemos de señalar que si bien se pudo observar que la entrada del edificio resultaba accesible, no había habitaciones y baños adaptados en la instalación. Para acceder a las dependencias donde están las literas existen escaleras y el ascensor que dispone el edificio no puede ser utilizado por las personas usuarias del servicio, por resultar éste un montacargas. Asimismo, el edificio presenta evidentes carencias sobre los sistemas que pudieran paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual y auditiva.
- El centro de día Onartu, ubicado en la calle Rekalde de Bilbao: La entrada del centro no resulta accesible y tampoco hay previstas habitaciones y baños adaptados. También carece de todos los sistemas que pudieran paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual y auditiva.
- El centro residencial de Betoño de Gasteiz: Este recurso no cumple con las condiciones básicas de accesibilidad. Si bien la entrada al edificio es accesible no dispone de habitaciones y baños adoptados y carece de todos los sistemas que pudieran paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual y auditiva.
- El centro Loyola Etxea, ubicado en la calle Calzada Vieja de Ategorrieta de Donostia-San Sebastián: No se cumplen las condiciones de accesibilidad, la entrada al edificio es inaccesible, dispone de una entrada accesible por el garaje del edificio. El centro está estructurado en tres plantas y no se dispone de ascensor. No dispone de habitaciones y baños adoptados y carece de todos los sistemas que pudieran paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual y auditiva.
- Centro Neguko Aterpea, ubicado en Zorroaga de Donostia-San Sebastián: Cumple con las condiciones de accesibilidad para las personas con discapacidad física, pero no así respecto a la accesibilidad necesaria para las personas con discapacidad auditiva y visual.
- El centro RAIS (Red de apoyo a la inserción sociolaboral), ubicado en la calle San Bartolomé de Donostia-San Sebastián: El edificio fue reformado en el año 2008 cumpliendo con las determinaciones exigidas en la normativa de accesibilidad, no apreciándose a dichos efectos barreras arquitectónicas en la instalación. No obstante carece de todos los sistemas que pudieran paliar los problemas de accesibilidad de las personas con discapacidad visual y auditiva.
IV.2. Educación
En lo que respecta a este apartado seguimos recibiendo quejas que ponen de manifiesto la conveniencia de delimitar hasta donde alcanza la responsabilidad de la Administración educativa cuando se trata de dar respuesta a ciertas necesidades educativas especiales del alumnado que requieren de la atención de profesionales tales como los que prestan cuidados de fisioterapia.
Como es sabido, en el sistema educativo la atención especializada se sitúa entre lo que se denominan "Adaptaciones de acceso al currículo", esto es, está pensada para la adecuada y normal escolarización del alumnado con necesidades educativas especiales, cuando, debido a ellas, pueden ver comprometido su acceso al currículo educativo. De esta manera, cumplido este propósito de ver asegurada una correcta respuesta a tales necesidades educativas de acceso al currículo, la atención de otro tipo de necesidades que también pueda presentar este alumnado queda fuera del ámbito educativo. Así ocurre, por ejemplo, con las necesidades de orden sanitario cuya prestación suele quedar condicionada al hecho de que la rehabilitación esté relacionada directamente con un proceso patológico que esté siendo tratado en el sistema público de salud.
Pero, como decimos, parece que no siempre las familias disponen de una información clara y precisa a este respecto.
Lamentablemente, también se ha repetido quejas referidas a la necesidad de intérpretes de la lengua de signos, recurso éste que, en los casos planteados a modo de queja, resultaba imprescindible para garantizar la plena accesibilidad a enseñanzas de ciclos formativos de formación profesional.
La favorable reacción de los responsables educativos ha permitido dar una solución satisfactoria a los casos planteados pero creemos que no es de recibo que este tipo de necesidades se repitan año tras año y no estén mínimamente previstas.
IV.3. Función pública
En lo tocante a este apartado, queremos llamar la atención, de manera especial, sobre el establecimiento de posibles cupos o reserva de plazas en favor de las personas con discapacidad. Debemos insistir a este respecto en que el establecimiento de estos posibles cupos debe contar siempre con la necesaria cobertura jurídica y debe ser motivo de una aplicación cabal en cuanto a las posibilidades que suponen, tanto en lo referente al establecimiento de una determinada preferencia en la fase de elección de destinos o la adecuación del puesto de trabajo y del entorno a las necesidades de la persona que lo vaya a desempeñar.
IV.4. Hacienda
La normativa tributaria recoge beneficios fiscales (exenciones, bonificaciones, reducciones…), con los que pretende, por una parte, compensar el mayor gasto en el que incurren las familias en cuyo seno hay una persona con discapacidad y por otra, atender la menor capacidad económica que afecta a estas familias. Sin embargo, la aplicación de los beneficios existentes no puede quedar condicionada a interpretaciones formalistas, sino que, en todo momento, se debe propugnar interpretaciones finalistas, que permitan a la persona con discapacidad materializar el beneficio, cuando concurren en ella los requisitos sustantivos a los que se condiciona su obtención.
Así, por ejemplo, las normas reguladores del Impuesto sobre el Valor Añadido contemplan un tipo superreducido de IVA del 4% que se aplica, entre otros, a la adquisición de vehículos por personas con discapacidad. No obstante, se trata de un beneficio que requiere su solicitud por parte de la persona adquirente y su reconocimiento previo por la Administración.
Sobre la base de este requisito formal la Hacienda Foral de Gipuzkoa había desestimado la petición de una mujer con una discapacidad del 55%, que había adquirido un vehículo que incorporaba las adaptaciones técnicas que ella precisaba para conducirlo. La reclamante había cursado la solicitud de aplicación del tipo superreducido de IVA (4%) una vez matriculado el vehículo.
Sin embargo, a la fecha de la matriculación del turismo, la afectada cumplía los requisitos sustantivos o configuradores para que le fuese aplicado el tipo superreducido de IVA, pues tenía reconocida la condición de persona con discapacidad, con un porcentaje del 55%, y el vehículo se iba a destinar a su transporte habitual. Por ello solicitamos a esta hacienda foral que revisase el criterio aplicado.
El reconocimiento previo del beneficio por la administración es un requisito formal, que actúa como una condición para que se pueda reconocer la reducción, pero que no impide que la petición tenga lugar con posterioridad al pago del impuesto y a la matriculación del vehículo, siempre que no haya prescrito el derecho a reclamar el ingreso abonado de manera indebida.
Finalmente, la hacienda foral atendió la queja y devolvió a la afectada el importe abonado de manera indebida.
En el marco de la tributación local, se ha de indicar que la imposición de los vehículos continúa siendo la fuente de un número importante de las quejas que promueven las personas con discapacidad. Así a lo largo de 2010 las principales asociaciones de personas con discapacidad y un amplio número de personas particulares con movilidad reducida, nos han expreso su total desacuerdo con la restricción que ha afectado a la exención por discapacidad en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).
Tras la última modificación operada en este impuesto a finales de 2009, que entró en vigor el pasado 1 de enero de 2010, esta exención quedó condicionada en los tres Territorios Históricos a que se cumpliesen los siguientes requisitos:
• Que el vehículo, en todo caso, tuviese una potencia fiscal inferior a 14 caballos. De disponer de una pluralidad de vehículos, la solicitud y la exención sólo afecta a uno de ellos.
• Que el turismo estuviese matriculado a nombre de una persona con discapacidad y destinado a su uso exclusivo. Ello con independencia de que el conductor o conductora fuese la propia persona con discapacidad.
• Que la personas con discapacidad se encontrase en estado carencial de movilidad reducida, si el grado de minusvalía reconocido era inferior al 65%. Si este grado era igual o superior al 65% la acreditación del estado carencia de movilidad no era exigible.
La razón que se esgrimió expresamente, al menos, en el caso de la Norma Foral 4/2009, de 23 de diciembre, del Territorio Histórico de Gipuzkoa, incidía en que se daba una nueva redacción a este artículo, con el objeto de ponderar su aplicación, de forma que sólo fuese aplicable en relación con vehículos turismo y para aquellas personas que padecieran una discapacidad más grave o sufriesen unos problemas de movilidad más graves.
Sin embargo, las y los afectados nos trasladaron su preocupación, porque, dado el tenor de la exención tampoco las personas con graves problemas de movilidad se estaban beneficiando de ella.
Este colectivo mostraba su desacuerdo con la modificación introducida por las siguientes razones:
En primer lugar, porque, no se había informado a las asociaciones que trabajan en la promoción de las personas con discapacidad de la voluntad de modificar el alcance de la exención, ni de los términos en los que pretendía establecerla. Esta circunstancia les había impedido participar y exponer su opinión cualificada, en cuanto a las características que deben reunir los vehículos destinados al transporte de personas con discapacidad.
Asimismo, mostraban su desconcierto porque la limitación del alcance de la exención no había venido derivada de una modificación normativa en Territorio Común.
En segundo lugar, consideraban insuficiente el límite de 14 caballos fiscales que fijaba la norma foral, para poder acceder a la exención.
Las personas con graves problemas de movilidad o que se desplazan en sillas de ruedas habían adquirido y en muchas ocasiones también habían tenido que adaptar sus vehículos para poder acceder a su interior con la silla de ruedas o las ayudas técnicas que precisaban y para poder conducirlos. Estos vehículos han de disponer de amplio espacio interior y de techos altos, lo que les obliga a tener que optar por una tipología de vehículos: vehículos mixtos adaptables, pequeños furgones o furgonetas, monovolúmenes, etc. cuya potencia fiscal excede de los 14 caballos que establecía como límite máximo las normas forales.
El precedente inmediato, que había estado vigente hasta el 31 diciembre de 2009, no señalaba límite alguno en cuanto a la potencia fiscal del vehículo. Incluso la redacción anterior a esta última reforma, que había estado vigente hasta finales de 2003, fijaba unos límites de potencia fiscal más favorables que los señalados parar 2010, pues permitía, en el caso de los vehículos destinados al transporte de personas con una discapacidad igual o superior al 65%, que la potencia del vehículo no superase los 17 caballos fiscales.
Ante esta situación previa, las personas con discapacidad habían ido adquirido en estos últimos años vehículos que se adaptaban a sus necesidades de transporte y a la normativa que estaba vigente sobre esta exención en cada momento, todo ello en la confianza del mantenimiento de la configuración de esta exención.
Finalmente, plantean que, a la hora de valorar las demandas de movilidad de las personas con discapacidad, se ha de tener presente que, en las familias en las que hay algún miembro con movilidad reducida, lo habitual no suele ser que la familia disponga de varios vehículos, uno destinado al uso exclusivo de la persona con discapacidad y el resto para dar cobertura a las necesidades de movilidad de los demás integrantes de la familia. Por el contrario, lo más normal suele ser que sólo se disponga de un único vehículo, con el que se satisfacen las necesidades de transporte de todos los miembros de la unidad familiar. Por ello, proponían que sus necesidades de transporte se abordaran de una manera similar a la que se tratan las necesidades de desplazamiento de las familias numerosas.
Las tres diputaciones forales defendieron su plena competencia para configurar la exención. No obstante, acordaron revisar su alcance, ya que el colectivo con mayores problemas de movilidad, los y las usuarias de sillas de ruedas, no siempre podía acceder a la exención, a pesar de que éste era el colectivo a quien se quería atender con la nueva regulación.
Con fecha 1 de enero de 2011 han entrado en vigor en Bizkaia la Norma Foral 4/2010, de 22 de diciembre, por la que se aprueban medidas tributarias para 2011, en Álava la Norma Foral 15/2010, de 20 de diciembre, de medidas tributarias para el año 2011 y en Gipuzkoa la Norma Foral 3/2010, de 20 de diciembre, por la que se modifica la Norma Foral 14/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica. En ellas se ha tomado en consideración la dificultad que tienen las personas con discapacidad que necesitan utilizar sillas de ruedas para su desplazamiento a la hora de adquirir vehículos adaptados y en consecuencia, estos vehículos no se van a ver afectados por el límite de 14 caballos de potencia fiscal.
Así, tras este reajuste, la exención en el IVTM ha quedado delimitada de esta manera:
"e) Los vehículos para personas de movilidad reducida a que se refiere la letra A del Anexo II del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, matriculados a nombre de personas con discapacidad.
Asimismo, están exentos los vehículos de menos de 14 caballos fiscales, matriculados a nombre de personas con discapacidad para su uso exclusivo. Esta exención se aplicará en tanto se mantengan dichas circunstancias, tanto a los vehículos conducidos por personas con discapacidad como a los destinados a su transporte.
Las exenciones previstas en los dos párrafos anteriores no resultarán aplicables a los sujetos pasivos beneficiarios de las mismas por más de un vehículo simultáneamente.
A efectos de lo dispuesto en esta letra, se considerarán personas con discapacidad las siguientes:
a’) Aquellas personas que tengan reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento e inferior al 65 por ciento que se encuentren en estado carencial de movilidad reducida, entendiéndose por tales las incluidas en alguna de las situaciones descritas en las letras A, B o C del baremo que figura como Anexo III del Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración o calificación del grado de discapacidad o que obtengan 7 ó más puntos en las letras D, E, F, G o H del citado baremo.
b’) Aquellas personas con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento.
A las personas incluidas en las letras a’) y b’) anteriores que se encuentren en situación carencial de movilidad reducida calificada con la letra A en el baremo que figura como Anexo III del mencionado Real Decreto 1971/1999, no les será de aplicación el límite de 14 caballos fiscales, siempre que el vehículo se encuentre adaptado para el uso con silla de ruedas".
En todo caso, se ha de mencionar que la normativa guipuzcoana y la alavesa incorporan un supuesto adicional de exención, respecto de los vehículos cuyos titulares acrediten que tienen a su cargo, por razón de patria potestad, tutela o curatela, a alguna persona con un grado de minusvalía igual o superior al 65%.
IV.5. Interior
En este apartado hemos de referirnos a las quejas presentadas por personas con movilidad reducida, titulares de la tarjeta de discapacidad, denunciando las dificultades que se encuentran a la hora de aparcar su vehículo, bien por la insuficiencia de plazas de aparcamientos reservadas, bien por la utilización indebida que determinados usuarios realizan de dichas plazas, o incluso, de las propias tarjetas de estacionamiento.
IV.6. Sanidad
En esta área nos encontramos ante la queja planteada por un usuario afectado de Esclerosis Lateral Amiotrófica en la que cuestionaba la necesidad de un modelo de financiación que no estaba prevista en el catálogo de prestaciones.
Desde el punto de vista jurídico la denegación era correcta, como lo confirmaba la sentencia que desestimó su petición. Teniendo esto presente, la institución del Ararteko consideró que desde otra perspectiva, la de la promoción de la mejora en la atención de las personas con discapacidad y de quienes padecen enfermedades crónicas, los poderes públicos deben tener presente la situación de estos colectivos que, por la singularidad de sus procesos y por la menor prevalencia que en ocasiones tienen esos procesos no son siempre bien atendidos en sus necesidades. Por ello, dimos traslado del problema que nos plantea esta persona al Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco, para que pueda ser tenido en cuenta, como Administración que participa en la mencionada Comisión de Prestaciones, Aseguramiento y Financiación, donde se hallan representadas las Comunidades Autónomas.
En relación con la accesibilidad de las personas con discapacidad auditiva a los centros de salud para recibir asistencia sanitaria la Administración nos informó en el 2009 que se había constituido un grupo de trabajo para analizar este problema con las premisas que recoge la Ley 27/2007, de 23 de octubre, por la que se reconocen las lenguas de signos españolas y se regulan los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y sordo ciegas, y esperaban en breve plazo poder realizar propuestas concretas al respecto. No habiendo obtenido respuesta alguna en dicho sentido, en setiembre del año 2010 nos hemos vuelto a dirigir al Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco con el fin de obtener información suficiente sobre las actuaciones realizadas. Al cierre de la redacción de este informe no se había recibido respuesta alguna a dichos efectos.
IV.7. Servicios sociales
En esta área hemos de referirnos a la queja tramitada sobre la atención recibida por una persona en un recurso social para personas con discapacidad física, de titularidad foral. En la repuesta facilitada por el Departamento foral correspondiente a la solicitud planteada desde esta institución, se cuestionaba su competencia inspectora en el caso.
El departamento en cuestión, alegaba que el Decreto 40/1998, de 10 de marzo, por el que se regula la autorización, registro, homologación e inspección de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco, atribuye competencia a las diputaciones en materia de inspección y control sobre los centros y servicios sociales sobre los que la Comunidad Autónoma Vasca ha reguladora los requisitos materiales, funcionales y de personal, únicamente, pero que esa competencia no alcanza sobre aquellos otros servicios sobre los que no existe tal regulación, como son los centros para personas con discapacidad.
En esta institución no compartimos este cuestionamiento y así lo expresamos en nuestro segundo escrito, con argumentos que se citan más adelante. Sin embargo, la Diputación ha reiterado su postura.
Es cierto que la Comunidad Autónoma Vasca carece de dicha regulación y sería deseable que el Gobierno Vasco la aprobara (el Ararteko lo va a solicitar expresamente). Sin embargo, entendemos que eso no debe impedir la actuación de una institución en el sentido de verificar el cumplimiento del respeto a los derechos de las personas usuarias del servicio, así como de los principios, los objetivos y las condiciones establecidas para su prestación. Todos estos aspectos se encuentran recogidos en la Encomienda del Departamento Foral, de gestión del servicio a un instituto de él dependiente. Además, el Reglamento de estructura orgánica de ese instituto otorga al titular del Departamento foral correspondiente la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de la actividad del instituto. Asimismo, la Ley 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales otorga competencia inspectora a los órganos forales (art. 41). Todo lo anterior se trasladó al Departamento foral. El expediente se encuentra en tramitación.
Hemos recibido otros casos referentes al reconocimiento del grado de discapacidad. Se mostraba disconformidad con el grado reconocido. Las diputaciones forales valoran el grado de discapacidad, de acuerdo con el Real Decreto 1971/1999, de 23 de diciembre, que regula el procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de discapacidad. Esta norma establece el baremo o instrumento técnico que se aplica en tales valoraciones, de modo que el resultado es fruto de la aplicación objetiva del instrumento de medición legalmente establecido. Por eso, se trata de una cuestión técnico-médica que queda fuera del alcance de esta institución.
Por otra parte hemos de señalar que se ha iniciado una actuación de oficio sobre un problema que afecta a las personas con discapacidad igual o superior al 65%, en relación con la prestación económica denominada Renta de Garantía de Ingresos.
El Ararteko ha realizado una propuesta al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en relación con el artículo 9.2.a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social . En dicha propuesta se solicita que se tenga en cuenta que la persona causante de la asignación por hijo a cargo, mayor de 18 años y con un grado de discapacidad del 65% o más, pueda ser considerada pensionista. Recibimos varias quejas de personas con un elevado grado de discapacidad (superior al 65%), que residían con su familia y era su padre quien percibía dicha asignación. Habían solicitado el "complemento de pensiones" de la RGI pero se les había denegado por no ser titulares de una pensión pública. Este argumento era conforme con la citada ley.
Actualmente, dicho precepto considera unidad de convivencia excepcional a las personas beneficiarias de pensiones públicas "…contributivas o no contributivas de vejez, invalidez o viudedad, junto con su cónyuge o persona unida a ellas por relación permanente análoga a la conyugal y las personas que dependan económicamente de ellas". La asignación por hijo a cargo, si bien es una prestación de la Seguridad Social, no tiene la consideración de pensión. Sin embargo, según la Circular del Departamento de 30 de diciembre de 2008, que se menciona en la circular 1/2009, el Departamento considera que constituyen unidad de convivencia especial las personas que reciben, entre otras, la "Prestación por hijo a cargo discapacitado con un grado superior al 65%, mayor de 23 años, cuando la persona discapacitada sea la titular de la prestación". Se establecen, por tanto, dos condiciones: ser titular de la prestación y tener más de 23 años.
En cuanto a la titularidad, la Ley General de la Seguridad Social, en su artículo 182.2, señala que "También serán beneficiarios de las asignaciones que en razón de ellos corresponderían a sus padres, los hijos discapacitados mayores de dieciocho años que no hayan sido incapacitados judicialmente y conserven su capacidad de obrar". De acuerdo con esto, estas personas pueden solicitar la titularidad de la prestación. En cuanto a la edad, entendemos que puede ser aplicable el art. 16.d) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, que determina tener derecho a la RGI a partir de los 18 años (como en el caso de perceptores de la pensión no contributiva por invalidez).
El problema se plantea con las personas que no pueden ser titulares de la asignación por estar legalmente incapacitadas. En este caso, entendemos que el progenitor titular de la asignación lo es en representación de su hijo o hija con discapacidad, que es el causante y destinatario último de la prestación. Por eso, en este caso debería asignarse el mismo trato que cuando se es titular. Lo contrario supondría una discriminación por la situación de incapacidad legal. Además, entendemos que esta prestación es similar, a estos efectos, a la pensión no contributiva por invalidez, por lo que no debería darse un trato diferente. Aún no tenemos respuesta del departamento.
Por otro lado queremos señalar que en el apartado en el que se tratan las cuestiones referentes a personas mayores se recoge una actuación que desde esta institución se inició de oficio y que obtuvo una respuesta positiva por parte de la Diputación Foral de Álava, esto es, la supresión de la deducción que se aplicaba en la ayuda para la atención a personas dependientes en la familia cuando dicha prestación es recibida por más de una persona en el mismo hogar.
Finalmente, en este apartado es preciso citar un tema que fue puesto en nuestro conocimiento y que hace referencia a que a partir del pasado mes de junio la Organización Nacional de Ciegos ONCE, encargada en liderar y ejecutar los programas de"rehabilitación en movilidad, vida diaria y visual" de las personas afectadas por problemas graves de visión, con carácter general, ha pasado a prestarlo exclusivamente a quienes se encuentran afiliadas a la mencionada organización.
Las condiciones que ha de cumplir una persona para afiliarse a la ONCE, son las siguientes:
• poseer la nacionalidad española;
• disponer en ambos ojos, al menos, de una de las siguientes condiciones visuales: agudeza visual igual o inferior 0,1 (1/10 de la escala de Wecker) obtenida con la mejor corrección óptica posible o un campo visual reducido a 10 grados o menos.
La medida dejaría, por tanto, fuera del acceso al programa de "rehabilitación en movilidad, vida diaria y visual" a las personas inmigrantes, y a todas aquellas cuya discapacidad visual no alcanza los baremos establecidos por la organización referida.
Ello ha motivado la apertura de un expediente de oficio, actualmente en tramitación, con el fin de conocer las medidas que las administraciones han podido poner en marcha para paliar esta falta de atención por parte de la organización estatal.
IV.8. Vivienda
También en el presente ejercicio, hemos recibido quejas de personas con discapacidad que habiendo resultado adjudicatarias de viviendas de protección pública observan que sus viviendas no cumplen con las adaptaciones requeridas por la normativa de accesibilidad. En este año, merece reseñar el caso denunciado por un adjudicatario de una vivienda protegida que, después de transcurridos seis meses de la entrega de la vivienda, seguía sin poder hacer uso del pleno disfrute de la misma, ya que no había sido instalado el ascensor de uso común de la Comunidad de Propietarios. Después de diferentes gestiones practicadas por la institución del Ararteko con la Delegación Territorial de Vivienda en Bizkaia el aparato elevador fue puesto en funcionamiento y resuelta la grave deficiencia denunciada por el promotor de la queja.
Por otra parte, hemos advertido un incremento de consultas y quejas en relación con la documentación que las personas con discapacidad tienen que presentar en el Registro de Solicitantes de Vivienda para poder ser incluidas en el cupo de viviendas adaptadas para personas con movilidad reducida de carácter permanente. En estos supuestos nuestra labor ha consistido en comprobar el estado de tramitación de la solicitud de inscripción en el referido registro y asesorar, cuando ha sido necesario, sobre los documentos acreditativos del tipo de discapacidad que permite la inclusión de las personas demandantes de vivienda protegida en este mecanismo de acceso preferente.
V.?Conclusiones
V.1. Si bien desde la entrada en vigor de la Convención Internacional sobre los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad, las normas que la misma recoge resultan vinculantes, por razones de seguridad jurídica y para evitar posibles contradicciones, resulta necesario un ajuste en las materias que recoge y que afectan a diversas disposiciones legales que conforman nuestro ordenamiento jurídico. En todo caso, la labor de esta institución debe ir dirigida a velar por su efectivo cumplimiento, controlando las actuaciones dirigidas por los poderes públicos así como formulando, en su caso, las propuestas que considere precisas para provocar los cambios necesarios para su verdadera implementación en nuestro derecho positivo.
V.2. La accesibilidad al medio físico o entorno urbano y a las edificaciones sigue siendo objeto de numerosas denuncias por parte de las personas con discapacidad en esta institución. Año tras año venimos reclamando de las administraciones públicas y, en especial de los ayuntamientos, un análisis en profundidad de las distintas alternativas para instalar soluciones técnicas dirigidas a resolver los problemas de accesibilidad de los entornos urbanos. Venimos insistiendo sobre la necesidad de primar aquellas instalaciones que puedan ser utilizadas por toda la ciudadanía en condiciones de igualdad, con el fin de hacer efectivo los principios de la igualdad de oportunidades y la no discriminación de las personas que presenten una discapacidad.
Aun cuando se han producido importantes avances, la accesibilidad universal al transporte público continua siendo una de las principales reivindicaciones de las personas con discapacidad y un gran reto al que se enfrentan los operadores de las empresas que gestionan los servicios de transporte público en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Todo ello se ha podido constatar en el informe diagnóstico realizado por esta institución sobre la accesibilidad del sistema de transporte público de la CAPV.
V.3. La educación y la formación en igualdad de oportunidades es otro de los pilares fundamentales del sistema para que las personas con discapacidad puedan integrarse en la sociedad de manera plena y activa. No obstante, la realidad educativa está aún lejos de alcanzar dicho objetivo tal como hemos podido comprobar, por ejemplo, en la tramitación de las reclamaciones presentadas por el colectivo de las personas sordas ante la carencia de intérpretes de lengua de signos en las enseñanzas de ciclos formativos de formación profesional.
V.4. La normativa tributaria recoge beneficios fiscales (exenciones, bonificaciones, reducciones…), con los que pretende, por una parte, compensar el mayor gasto en el que incurren las familias en cuyo seno hay una persona con discapacidad y por otra, atender la menor capacidad económica que afecta a estas familias. Sin embargo, la aplicación de los beneficios existentes a fecha de hoy en numerosas ocasiones queda condicionada a interpretaciones formalistas. Al respecto, consideramos que en todo momento se debe propugnar interpretaciones finalistas que permitan a la persona con discapacidad materializar el beneficio, cuando concurren en ella los requisitos sustantivos a los que se condiciona su obtención.
V.5. En las políticas sociales de nuestra Comunidad se advierte un notable avance en estos últimos años, a pesar de que las personas con discapacidad sigan encontrándose con importantes obstáculos a la hora de acceder a las ayudas y prestaciones demandadas. Hemos podido comprobar que se dan situaciones no previstas en las normas; ausencia de recursos sociales que garanticen una respuesta adecuada ante necesidades específicas del colectivo o la falta de adaptación de las ya existentes.
V.6. Por último queremos señalar que la adopción de las medidas técnicas que garanticen la accesibilidad en la comunicación sigue siendo la asignatura pendiente en la Comunidad Autónoma Vasca. Así lo hemos podido constatar en el estudio realizado sobre la accesibilidad del sistema de transporte público donde se constata la ausencia total de los medios que permitan garantizar la accesibilidad a las personas con dificultades de comunicación. También hemos podido comprobar la falta de medios técnicos que faciliten la información y la comunicación en los lugares donde se encuentran los puntos de atención en los edificios públicos, en el acceso a los recursos educativos, sanitarios y sociales. Por ello, consideramos que resulta decisivo encaminar las actuaciones de los poderes públicos a la implantación de las condiciones de accesibilidad en la comunicación que asegurar que sea real y efectivo el derecho de las personas con discapacidad visual y auditiva a no ser discriminados y a poder disfrutar de las mismas oportunidades.
4. Personas con enfermedades crónicas
I. Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas que ineludiblemente deben ser atendidas por las administraciones públicas vascas. Al tratarse de enfermedades de larga duración y, por lo general, de progresión lenta, demandan mayoritariamente una atención basada en tratamientos o cuidados distintos de los curativos propiamente dichos, centrados más bien en una perspectiva sociosanitaria que garantice la calidad de vida de estas personas, mediante el fomento de su autonomía y cuidado, la prevención del deterioro y la igualdad de trato y de oportunidades.
II.?El área en cifras
La mayor parte de las quejas que afectan a estas personas se tramitan en el área de Sanidad. Únicamente cuando el motivo de la queja está íntimamente ligado al hecho de padecer una enfermedad crónica o si ello adquiere una relevancia especial para la resolución de dicha queja, ésta se califica en el marco del área específica. Así, este año se han atribuido a esta área un total de 4 quejas, cuya distribución por subáreas ha sido la siguiente:
Personas con enfermedades crónicas | 1 |
Igualdad y acciones positivas para personas con enfermedades crónicas | 1 |
Administración concernida: Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco).
Personas con enfermedades o trastornos mentales | 3 |
Discriminación para personas con enfermedades o trastornos mentales | 1 |
Funcionamiento de la administración y procedimiento administrativo | 1 |
Igualdad y acciones positivas para personas con enfermedades o trastornos mentales | 1 |
Administración concernida: Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) y Administración foral.
La información estadística de las quejas del área a 31 de diciembre es la siguiente.
TOTAL | Trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | |
Personas con enfermedades crónicas | 1 | 0 | 1 | 0 | 1 |
Personas con enfermedades o trastornos mentales | 3 | 2 | 1 | 1 | 0 |
III. Principales cuestiones sobre el contexto normativo y social
III.1. La Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi
Este año hemos podido conocer el resultado de la actividad desarrollada por el grupo de estrategia de atención a personas afectadas por enfermedades crónicas a que aludíamos en nuestro informe de 2009 (Capítulo II.11).
Efectivamente, en 2010, el Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco ha aprobado un instrumento dirigido a mejorar la atención ofrecida a estas personas; se trata de la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi.
El documento establece cinco políticas hacia las que se pretende avanzar mediante los 14 proyectos estratégicos que se han puesto en marcha:
• Enfoque de salud poblacional.
• Promoción y prevención de enfermedades crónicas.
• Responsabilidad y autonomía del paciente.
• Continuo asistencial para la persona con enfermedad crónica.
• Intervenciones eficientes adaptadas a las necesidades del o la paciente.
El Departamento estima que la transformación estructural planteada para la consecución de los fines propuestos se materializará en un período de en torno a los 2-5 años. Dicha transformación operará fundamentalmente en dos áreas de trabajo a las que se quiere otorgar la misma relevancia de que goza el progreso biomédico:
• Los avances tecnológicos en información.
• Los avances en la organización de los servicios.
Para ello, el Departamento reconoce que será preciso invertir en las tecnologías de la información y de la comunicación (TICs), impulsar la formación de las y los pacientes en la gestión de su enfermedad e integrar los cuidados de atención primaria, hospitalaria y de carácter social.
La nueva estrategia se propone situar el foco central del sistema en la persona, su entorno, su salud y necesidades, en detrimento de la mera atención de su enfermedad.
Destacamos, a continuación, algunos de los proyectos estratégicos a que habremos de dar el oportuno seguimiento:
• Autocuidado y educación al paciente (mediante la formación de líderes y la captación de pacientes para la formación).
• Apoyo a las asociaciones de pacientes crónicos/as (mediante la convocatoria y el otorgamiento de ayudas económicas para la adopción y el uso de nuevas tecnologías de comunicación que mejoren su acceso a la información y fomenten las interacciones y el apoyo mutuo entre sus miembros) con el fin de crear comunidades virtuales de pacientes. Así, en 2010, se ha aprobado la Orden de 13 de julio de 2010, del Consejero de Sanidad y Consumo, por la que se convocan ayudas dirigidas a entidades de iniciativa social sin ánimo de lucro que desarrollen sus actividades en el País Vasco y que estén orientadas a la mejora de la calidad de vida de colectivos de personas enfermas y sus familias y la Resolución de 9 de noviembre de 2010, del Viceconsejero de Sanidad, por la que se conceden dichas ayudas.
• La historia clínica unificada. Se prevé la implantación universal de la historia clínica única para finales de 2011, con el fin de ofrecer un tratamiento integral al paciente, aumentar la precisión clínica y reducir el tiempo de las y los facultativos dedicado a esclarecer el historial clínico.
• Competencias avanzadas de enfermería. Se plantean formar a 300 enfermeras y enfermeros en los nuevos roles para conseguir una atención integral de las necesidades de pacientes con enfermedad crónica compleja, hasta 2013.
III.2. La atención socio-sanitaria
Las personas con enfermedades crónicas constituyen uno de los colectivos considerados particularmente susceptibles de ser atendidos en el marco de la atención sociosanitaria, definida en la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales como el conjunto de cuidados destinados a las personas que, por causa de graves problemas de salud o limitaciones funcionales y/o de riesgo de exclusión social, necesitan una atención sanitaria y social simultánea, coordinada y estable, ajustada al principio de continuidad de la atención.
El documento sobre la cronicidad al que aludíamos en el apartado anterior incluye la colaboración sociosanitaria como uno de sus proyectos estratégicos. Así, se plantea tres grandes objetivos:
• "Desarrollar los servicios sociosanitarios, potenciando la coordinación sociosanitaria en Atención Primaria mediante equipos interdisciplinares, como garantía de una atención integrada en el continuo asistencial, contemplando el domicilio como principal provisor de cuidados, así como impulsando y homogeneizando el desarrollo de recursos sociosanitarios en los tres Territorios Históricos.
• Mejorar los sistemas y estructuras de coordinación del espacio sociosanitario, impulsando la existencia de un marco normativo común que concrete los catálogos de prestaciones sociales y sanitarias, además de elaborar un nuevo modelo de convenio para la financiación de servicios de carácter sociosanitario.
• Mejorar la gestión del sistema para una mejora de la atención de las personas, mediante la formación y sensibilización de todos los implicados en la coordinación sociosanitaria, además de la implantación de un sistema de información compartida".
El Departamento de Sanidad y Consumo se propone para la puesta en marcha de estos objetivos estratégicos el desarrollo de un plan operativo adecuado a cada territorio Histórico.
Hemos podido constatar que este año 2010 se ha puesto en marcha una Unidad de Ortogeriatría en el Hospital Ricardo Bermingham a cargo de la Fundación Matía al que se derivan los pacientes desde el Hospital Donostia.
En 2010, el Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria ha permanecido inactivo. Sin embargo, el proyecto de Decreto por el que se regula dicho Consejo, elaborado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, ha recibido el visto bueno del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales[1] –constituido por Gobierno Vasco, las tres diputaciones forales y EUDEL– el pasado mes de junio de 2010, y el dictamen favorable del Consejo Económico y Social Vasco, en diciembre de este mismo año.
De acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Sanidad y Consumo, éste ha asumido la elaboración de un extenso informe sociosanitario en el que se analiza la situación del sector y se esboza una serie de propuestas. El último borrador que se nos ha dado a conocer es de diciembre de 2010 y recoge un análisis sobre el modelo actual de atención y coordinación sociosanitaria (marco normativo, población susceptible de atención, recursos existentes en la CAPV y financiación); plantea, además, una serie de líneas estratégicas que se centran fundamentalmente en la necesidad de desarrollar los servicios sociosanitarios, reforzar la coordinación de actuaciones en el espacio sociosanitario, determinar los convenios de colaboración necesarios para cubrir este tipo de atención y promover la formación, la investigación y la innovación en dicho ámbito.
En este nuevo instrumento se apuesta por el desarrollo de una Atención Primaria Sociosanitaria que mediante equipos interdisciplinares responda de manera integral a las necesidades de las y los pacientes y permita incorporar el domicilio como principal provisor de cuidados.
El resultado final será un documento consensuado con las diputaciones y EUDEL pues se ha sometido a su consideración con el fin de que lo examinen y realicen las correspondientes aportaciones.
III.3. La Estrategia en salud mental de la CAPV 2010
En 2010 el Departamento de Sanidad y Consumo ha aprobado definitivamente la Estrategia en salud mental de la CAPV haciendo suyo el documento elaborado el año pasado por el Consejo Asesor en Salud Mental de Euskadi. En nuestro informe ordinario correspondiente a 2009 analizábamos la estrategia planteada por el Consejo Asesor, el cual para su elaboración había seguido las directrices de la Estrategia Nacional en Salud Mental del Ministerio de Sanidad y destacábamos algunas de las actuaciones cuyo seguimiento pretendemos realizar.
III.4. Integración-Sectorización en atención psiquiátrica en Bizkaia
En nuestro informe del pasado año avanzábamos la previsión del Departamento de Sanidad y Consumo de promover la integración de la atención psiquiátrica en Bizkaia mediante la creación de una nueva organización de servicios en la que se incluyeran los tres centros hospitalarios psiquiátricos de Bizkaia (Hospitales de Bermeo, Zamudio y Zaldibar) y la organización de salud mental extrahospitalaria de este mismo territorio.
De acuerdo con lo previsto, el pasado 17 de febrero de 2010 el Consejo de Administración de Osakidetza adoptó el Acuerdo por el que se crea, en el área sanitaria de Bizkaia, la organización de servicios sanitarios denominada Red de salud mental de Bizkaia y se suprimen las organizaciones de servicios sanitarios Hospital de Bermeo, Hospital de Zaldibar, Hospital de Zamudio y Salud Mental Extrahospitalaria de Bizkaia.
Según la información facilitada por el Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco en su respuesta escrita (09/10/05/03/2342-12610) a la pregunta formulada en sede parlamentaria, relativa a la red de salud mental de Bizkaia, se prevé, para finales de 2011, un aumento de 153 plazas en dispositivos alternativos a la hospitalización (hospital de día y tratamiento asertivo comunitario) y de 50 plazas en recursos residenciales del espacio sociosanitario (centros de día, pisos tutelados y mini-residencias). Ello motiva una disminución de camas hospitalarias: de 462 camas en diciembre de 2010 a 443 para diciembre de 2011. En esta respuesta, también se alude al personal sanitario de la red de salud mental de Bizkaia: 318 profesionales en la red extrahospitalaria y 920 en la hospitalaria.
IV.?Plan de actuación
A continuación describiremos las principales actuaciones desarrolladas por la institución durante el año 2010:
IV.1. Personas con enfermedad crónica y discapacidad orgánica
El pasado 30 de septiembre de 2010 celebramos una reunión con las siguientes asociaciones:
• ALCER (personas con insuficiencia renal crónica y trasplantadas de riñón).
• ATCORE (personas con enfermedades cardiovasculares y de pulmón y trasplantadas).
• EGUTE (personas con enfermedad y trasplante de médula ósea).
• RENACER (personas con enfermedad y trasplante hepático).
Las principales cuestiones abordadas fueron las que se exponen a continuación:
• El lugar de las persona con enfermedad crónica con relación al mundo de la discapacidad, la discapacidad orgánica.
• Invisibilidad de sus limitaciones y consiguiente falta de apoyo institucional.
• Falta de coordinación de los servicios sanitarios en situaciones de atención por cuestiones de salud ajenas a su patología (urgencias hospitalarias en traumatología, etc.).
• Dificultades en los centros de atención primaria para la expedición de recetas u otras gestiones de acceso a la información cuando dicho centro no está adscrito a su hospital de referencia (en el que se le trata por su enfermedad crónica). Problemas detectados que inciden en la falta de consecución de la historia clínica unificada.
• Pocos mecanismos en el sistema sanitario para favorecer la participación de estos enfermos y enfermas en las políticas que les afectan.
• Dificultades para la incorporación al mercado laboral y la reincorporación tras largos períodos de baja.
• Adecuaciones en materia educativa:
a) Necesidad de promover la flexibilidad en la determinación del número de créditos por año en estudios universitarios para adecuarla a las limitaciones propias de quienes padecen este tipo de enfermedades.
b) Posibilidad de repetir más de un curso antes del comienzo de la ESO.
• Propuesta de medidas en materia de empleo, formación y Seguridad Social
Como vemos, plantean algunas situaciones sobre las que la Estrategia considera necesario incidir para mejorar la atención a las personas con enfermedad crónica: la toma en consideración de la discapacidad (proyecto estratégico 9), tener en cuenta que padecen otras enfermedades, la necesidad de planes farmacoterápicos integrados (proyecto estratégico 12), la mayor participación de las enfermas y los enfermos en el sistema, entre otras.
IV.2. Personas afectadas de linfedemas primarios y secundarios
El linfedema es la manifestación clínica de un sistema linfático insuficiente y su correspondiente retraso y/o reflujo en el transporte de la linfa. En la mayor parte de los casos se trata de una afección crónica, irreversible y progresiva. La hinchazón corporal, los continuos problemas con el sistema linfático, el engrosamiento y deformación de los miembros afectados, así como el dolor, cansancio, ardor, enrojecimiento, fragilidad de la piel, pérdida de sensación táctil, celulitis, fibrosis, micosis o asimetría, son algunos de los padecimientos que acarrea la enfermedad a quienes la sufren. La mejora de la calidad de vida de estas personas depende de la idoneidad y carácter integral del tratamiento aplicado.
En el Proyecto de Mejora de la Rehabilitación de las Enfermedades Crónicas para el periodo 2007-2009 se incluía el linfedema postmastectomía como una de las patologías en las que era preciso incidir de forma preferente por su mayor impacto en la incapacidad y mejor respuesta a las medidas de rehabilitación. Se indicaba que el linfedema es una enfermedad crónica de terapia física compleja, basada en la prevención, medidas de autocontrol, cuidados de la piel, drenaje físico manual, vendajes de baja elasticidad y cinesiterapia. Especialmente se hacía hincapié en el drenaje linfático realizado por fisioterapeutas expertos, como punto importante. Se aludía también al hecho de que los linfedemas de otras etiologías y localizaciones mejoran notablemente con un tratamiento adecuado; sin embargo, advertían de que se trataba de un recurso poco conocido y utilizado por los profesionales de la red.
El pasado 18 de febrero de 2010 mantuvimos una reunión con la Asociación de Personas Afectadas de Linfedemas Primarios y Secundarios ADELPRISE. Nos planteaban la necesidad de crear Unidades de Linfedema en los hospitales, la especialización de profesionales sanitarios, el impulso del diagnóstico precoz, la derivación de las personas afectadas a las y los especialistas correspondientes, la mejora de las prestaciones y los tratamientos, y la promoción de la formación y la investigación en la materia. También referían con preocupación la existencia de personas que desconocen que padecen esta patología y no reciben tratamiento alguno.
El estudio previo que habíamos realizado en la institución sobre la cuestión relativa a las patologías linfáticas y la información facilitada por la asociación motivaron la apertura de un expediente de oficio en el que solicitamos información a la administración sanitaria concernida –Osakidetza-Servicio Vasco de Salud del Gobierno Vasco– sobre cinco aspectos. Cada uno de ellos fue abordado por Osakidetza en su escrito de respuesta y trasladado a la Asociación la cual, por iniciativa propia, en el momento presente, se encuentra contrastando[2] con las y los afectados tales extremos por entender que la información facilitada no se ajusta del todo a la experiencia cotidiana de estas personas:
a) Especialistas dedicados a la prevención y tratamiento de linfedemas. Pasos dados para reorganizar la atención al linfedema estableciéndose un especialista de rehabilitación responsable por territorio, que cuente con fisioterapeutas expertos en drenaje linfático, como se preveía.
Según la información recibida, los equipos de especialistas son los que se exponen a continuación:
• Un médico rehabilitador y fisioterapeutas expertos (sin concretar) en el Hospital Donosita (Gipuzkoa).
• Dos rehabilitadores con experiencia en esta patología y fisioterapeutas formados en esta materia en el Hospital Basurto (Bizkaia).
• Facultativos con formación específica y un equipo de fisioterapeutas expertos en drenaje linfático manual en el Hospital Cruces (Bizkaia).
• Cinco fisioterapeutas formados en drenaje linfático manual según método Vodder en el Hospital Galdakao (Bizkaia).
• Un rehabilitador con experiencia, un fisioterapeuta experto y el resto de fisioterapeutas del servicio con experiencia en esta técnica (sin concretar) en el Hospital San Eloy (Bizkaia).
• Un médico rehabilitador y fisioterapeutas en el servicio con formación en esta técnica en el Hospital Santiago (Álava).
• Existencia de formación específica en el servicio de Rehabilitación y fisioterapeuta experto en rehabilitación del linfedema en el Hospital Txagorritxu (Álava), así como un equipo de fisioterapeutas capacitados.
b) El drenaje linfático manual: criterios para su prescripción, número de sesiones anuales cubiertas por la sanidad pública, especialistas que lo realizan.
Nos señalan que el drenaje linfático manual es una de las técnicas más importantes en el tratamiento del linfedema junto con el vendaje compresivo y la presoterapia combinada con drenaje manual. Este drenaje linfático manual se prescribe en todos los centros de Osakidetza que tratan esta patología siendo llevada a cabo por fisioterapeutas expertos específicamente formados en esta técnica. El número de sesiones que se llevan a cabo se corresponde con la indicación del especialista en rehabilitación correspondiente para cada caso, dependiendo de las características y evolución clínica de cada paciente.
c) Avances registrados en los últimos años sobre formación práctica para las y los profesionales del servicio de rehabilitación de la red pública en el tratamiento de esta patología, actividades de formación continuada sobre la detección y tratamiento de ésta en atención primaria.
Nos indican que las y los fisioterapeutas de los diferentes hospitales han participado en las actividades de formación continua ofertadas y que las y los rehabilitadores de los centros llevan a cabo actividades de actualización según la evidencia científica publicada.
d) Situación de la diagnosis de la patología.
Según nos refieren, Osakidetza sigue los criterios relativos a la diagnosis de esta patología recogidos en el Documento de Consenso de la Sociedad Internacional de Linfología de 2009, prevaleciendo los aspectos clínicos y la exploración de estos/as pacientes como parámetros más importantes en la diagnosis de la patología. Advierten que, sin embargo, hay circunstancias clínicas que pueden generar confusión como son la obesidad mórbida, la insuficiencia venosa, los traumatismos o las infecciones repetidas. Cuando existe un linfedema unilateral hay que descartar un tumor visceral que podría obstruir o invadir los linfáticos proximales.
Para una mayor precisión, cuando no está claro el diagnóstico del linfedema, una herramienta diagnóstica importante es la linfografía isotópica –también denominada linfoescintigrafía o linfangioescintigrafía (LAS) –, que depende de los servicios de medicina nuclear.
Otras herramientas diagnósticas son la resonancia magnética angiográfica, la resonancia magnética linfográfica, tomografía computerizada, ultrasonografía y microlinfangiografía fluorescente.
Otra categoría diagnóstica la constituyen las pruebas genéticas con objeto de definir un número limitado de síndromes hereditarios con una discreta mutación de genes.
Finalmente, otro medio diagnóstico que debe ser usado con especial prudencia y dependiendo de cada tipo de patología es la biopsia.
e) Grado de financiación de las medias de compresión, vendaje corporal y cremas específicas.
De acuerdo con la información facilitada, se lleva a cabo la financiación a cargo de las prestaciones ortoprotésicas del Departamento de Sanidad y Consumo en lo relativo a las prendas de presoterapia utilizadas en esta patología, tal y como se recogen en el catálogo general de material ortoprotésico (códigos 901 al 920). Esta financiación sigue los criterios establecidos en la cartera de servicios común del sistema Nacional de Salud que contempla la financiación total de estos productos a excepción de 30 euros de aportación a cargo del usuario. No existen cremas específicas que tengan una financiación contemplada. Los materiales como vendajes corporales que se utilizan en la fase de hospitalización se facilitan en el hospital.
f) Información que se da a las personas afectadas sobre los cuidados que deben seguir para evitar que la enfermedad avance y evitar casos de elefantiasis o linfagiosarcoma; folletos informativos, campañas y proyectos impulsados en este sentido.
Nos señala que cada servicio de rehabilitación, a la vez que trata esta patología, informa y forma a los y las pacientes en los cuidados preventivos y las señales de alarma que deben detectarse para solicitar una revisión por parte del especialista.
Se les imparte educación en medidas de autocuidado en lo referente a la piel, limpieza, hidratación, medidas preventivas en cuanto a extracción sanguínea, manicuras, trabajos de jardinería, y otros.
Habitualmente, en el postoperatorio inmediato, el personal de enfermería imparte conocimientos de autocuidado, les da una guía por escrito de medidas de prevención del linfedema y de ejercicios a llevar a cabo sobre movilidad articular del hombro, etc.
g) Situación de la protocolización y estructuración de las intervenciones de prevención del linfedema y las terapias combinadas, de acuerdo con lo previsto en el proyecto.
Nos indican que la rehabilitación del linfedema con criterios de calidad adaptados a la mejor evidencia científica disponible comprende los siguientes aspectos:
• Intervención precoz en las primeras 24-48 horas incluyendo educación sanitaria sobre autocuidados y favoreciendo la movilidad articular del hombro.
• Si aparece el linfedema, intervención terapéutica combinada que incluye el drenaje manual a cargo de fisioterapeuta experto, el vendaje compresivo y la presoterapia combinada con drenaje manual.
• Existencia de formación específica en el servicio de Rehabilitación y fisioterapeuta experto en rehabilitación del linfedema en el centro hospitalario.
• Establecimiento de acceso reglado a consulta si reaparecen los síntomas.
En cuanto a la organización del trabajo, nos informan de que el drenaje linfático se aplica en sesiones de 1 hora, durante un periodo de 2 a 4 semanas (salvo excepciones clínicas). La presoterapia se aplica en sesiones de 30 minutos junto con el drenaje linfático. El tratamiento de esta patología se realiza en el hospital o en centros de salud, en función de los recursos. Es una técnica que necesita mucho tiempo de fisioterapeuta para su aplicación y en la actividad extrahospitalaria es más difícil su organización.
IV.3. Menores afectados por agenesias
La agenesia es la ausencia congénita de un órgano o parte de él, producida generalmente por falta de tejido primordial y por ausencia de desarrollo del miembro. En el caso de agenesias compatibles con la vida, como la de extremidades superiores o inferiores, resulta imprescindible un tratamiento ortopédico y rehabilitador.
Para conocer los pormenores de los problemas que afectan a los niños y niñas que padecen agenesias, tomamos contacto con la Asociación de Usuarios de Prótesis Infantiles (AUPI).
Con relación a esta patología se había tramitado en sede parlamentaria una pregunta (09/10/05/03/1290-7385) para respuesta escrita.
Partiendo de la valoración que en esa respuesta escrita se recogía con relación a la atención que el sistema vasco de salud ofrece a estas y estos menores, nos pareció oportuno contrastarla. Realizado este contraste trasladamos al Departamento de Sanidad y Consumo los datos que la mencionada asociación nos proporcionó.
A la vista de la respuesta que recibimos de la Administración sanitaria consideramos conveniente promover una reunión que, de un lado, permitiera a la asociación de usuarios de prótesis infantiles (AUPI) conocer la respuesta general prevista por el sistema público de salud en sus diversos aspectos, y, de otro, a Osakidetza, escuchar de la asociación cuáles son las dificultades que sus miembros encuentran en la atención de sus hijos e hijas.
La reunión fue útil en tanto que permitió que las pautas de atención de las agenesias, recogidas en lo sustancial en la mencionada respuesta parlamentaria, fueran contrastadas por la Administración con el conocimiento directo que sobre el funcionamiento de tales pautas ofrecieron las representantes de la asociación, como personas afectadas.
Sustancialmente, los problemas tienen que ver con que se dan, en ocasiones, valoraciones de las agenesias que no se corresponden con el actual nivel de conocimiento. Consecuencia de ello, en tales ocasiones, los familiares salen del hospital con la criatura sin ninguna información sobre la atención prevista (prótesis, rehabilitación etc.).
Como resultado de las reuniones mantenidas con Osakidetza y la asociación, se valoró la necesidad de estudiar algunas adecuaciones en el actual funcionamiento, con el objetivo de que todas las criaturas que nazcan con este problema cuenten con una valoración inicial de su agenesia, así como con el diseño de un plan de rehabilitación que permita un seguimiento que, actualmente, no siempre se da por circunstancias de diversa índole.
Osakidetza asumió los siguientes compromisos:
• Estudiar el modo en que se pueden evitar las situaciones planteadas por la asociación, en concreto, las de falta de información al momento del alta hospitalaria.
• Estudiar la posibilidad de contar con un servicio de referencia.
• Plantear un plan de rehabilitación, con un seguimiento que actualmente no existe y que los propios rehabilitadores echan de menos para su mejor atención (habitualmente los padres acuden a Barcelona, casi únicamente para renovación de la prótesis).
Estos contactos sirvieron también para iniciar una dinámica de colaboración entre la asociación AUPI y Osakidetza, que puede ayudar a que la información esté disponible para todas las madres y padres.
IV.4. Personas afectadas de daño cerebral adquirido y/u otro tipo de enfermedades neurológicas
El año pasado aludíamos a nuestra intervención con relación a los problemas registrados en materia de rehabilitación de enfermedades neurológicas y la necesidad de garantizar un tratamiento neuropsicológico integral a personas afectadas de daño cerebral adquirido.
Nuestra actuación había girado principalmente en torno a la necesidad de tener en cuenta la doctrina que venía sentando el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, a los efectos de hacer posible que pacientes susceptibles de recibir un tratamiento de rehabilitación encaminado a su recuperación neuropsíquica pudieran tener acceso a ella o, en su defecto, vieran reintegrados los gastos efectuados en una atención de carácter privado.
A pesar de que la respuesta del Departamento de Sanidad y Consumo se ha hecho esperar, hemos de manifestar nuestra satisfacción por la nueva incorporación de la rehabilitación neuro-psicológica como prestación de servicio en el Sistema Sanitario Vasco.
Esta nueva incorporación se ha materializado con dos medidas en dos territorios distintos en las que los provisores son también diferentes:
• En el Territorio Histórico de Gipuzkoa. la Dirección Territorial de Sanidad ha establecido un concierto sanitario con Aita Menni que cuenta –según nos informa el Departamento– con un centro específico de reconocido prestigio y de eficacia y calidad contrastadas. La Administración sanitaria nos señala que a lo largo del 2011, se podrán derivar pacientes con daño cerebral adquirido de origen traumático a dicho centro y serán financiados públicamente. Añaden que se ha establecido un protocolo de indicación-derivación en el que se incluyen, en primera instancia, los pacientes de origen traumatológico, para ir añadiendo con el tiempo otras indicaciones, sobre todo las de origen vascular. Se ha elegido la indicación que afecta a las personas más jóvenes. Según refieren, esta incorporación paulatina, permite una viabilidad económica y un mejor control de los resultados.
• En el Territorio Histórico de Bizkaia, Osakidetza como provisor de servicios, ha elegido el Hospital de Górliz como centro de referencia para la rehabilitación neuro-psicológica por entender que se trata de un centro con gran tradición y vocación rehabilitadoras que reúne las mejores condiciones para auspiciar una unidad de estas características en su seno. Añaden que su implantación y desarrollo se deben supeditar, como cualquier servicio, a la disponibilidad presupuestaria, por lo que, al igual que a Gipuzkoa, se irá consolidando y desarrollando de forma progresiva.
Nos explicaba el Departamento que los trastornos neurológicos susceptibles de recibir tratamiento rehabilitador son diversos y su origen variado (traumatológico, neurológico degenerativo, vascular, tumoral, infeccioso, etc.); que desde hace años se han ido estableciendo planes de mejora de este tipo de terapias ofrecidas tanto por los servicios públicos –Osakidetza en su mayoría– como por centros privados concertados. Nos aclaraba que estos medios terapéuticos abarcan distintas especialidades médicas (neurología, neurocirugía, rehabilitación-fisioterapia, psicología-psiquiatría, etc.) y que éstos se prestan en diversos ámbitos asistenciales (atención primaria, hospital de agudos, hospitales de media y larga estancia, salud mental, etc.).
Por lo que se refiere al daño cerebral adquirido, nos indicaba el Departamento que fundamentalmente venía motivado por traumatismos cráneo-encefálicos o accidentes cerebrovasculares agudos y que, efectivamente, se estaba abordando desde distintas especialidades y dispositivos sin la suficiente integración asistencial de éstos. Reconocía esta Administración que la evidencia científica ha demostrado que el tratamiento del daño cerebral adquirido en centros integrados de rehabilitación neuro-psicológica consigue mejores resultados que el abordaje tradicional desde distintos dispositivos no integrados, motivo por el cual era conveniente considerar la rehabilitación neuro-psicológica como prestación diferenciada considerada desde la perspectiva de "servicio integrado".
Confiamos en que los pasos anunciados por el Departamento de Sanidad y Consumo para la incorporación progresiva de este tratamiento neuropsicológico puedan ser efectivos a lo largo de 2011.
IV.5. Personas con problemas de salud mental
La institución del Ararteko ha participado en el taller temático sobre El papel de las estructuras nacionales de derechos humanos en la promoción de los derechos de las personas con problemas de salud mental impulsado por la Defensoría estatal y auspiciado por el Consejo de Europa, y la Comisión Europea en el marco del II Proyecto Peer to peer que pretende establecer una red activa de este tipo de estructuras nacionales independientes y no judiciales. En este foro internacional de debate se dieron cita representantes de las defensorías del pueblo europeas, la Organización Mundial de la Salud, Consejo de Europa, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, así como diversos especialistas en la materia.
Además de la puesta en común de experiencias, conocimiento, buenas prácticas y principales obstáculos con que se encuentran estos organismos para desarrollar su tarea, se abordó, de manera especial, la aplicación de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad en el ámbito de la salud mental.
También fueron objeto de debate cuestiones especialmente sensibles como el ingreso y tratamiento involuntarios, el empleo de otros métodos coercitivos (el aislamiento y la contención) o los tratamientos que suponen una intromisión significativa.
Sobre este particular queremos traer a colación la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional (TC), de 2 de diciembre de 2010, por la que se declaran inconstitucionales diversos incisos del artículo 763.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, relativos al internamiento forzoso en establecimientos de salud mental, en tanto que, constitutiva de una privación de libertad, esta medida sólo puede regularse mediante ley orgánica.
La declaración de inconstitucionalidad no ha supuesto la declaración de nulidad del texto, por entender el TC que "dicha nulidad crearía un vacío en el Ordenamiento jurídico no deseable, máxime no habiéndose cuestionado su contenido material". Sin embargo, el mismo Tribunal insta al poder legislativo para que, a la mayor brevedad posible, proceda a regular la medida de internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico mediante ley orgánica.
Siguiendo con los contenidos del taller temático, se hizo hincapié también en la necesaria coordinación de la sanidad penitenciaria con los sistemas nacionales de salud o la ineludible promoción de la integración socio-laboral y la participación de quienes padecen trastornos mentales.
En general, concluíamos que, a pesar de la profusa proclamación de principios, postulados y recomendaciones, así como de la aprobación de convenios y convenciones vinculantes, que, en sí, conforman un sistema internacional de garantías adecuado con relación a los derechos de las personas con problemas de salud mental, se advierte un serio déficit de implementación práctica de tales reconocimientos. Ello exige que las instituciones que tenemos encomendada la protección de tales derechos hayamos de plantearnos una forma de trabajo más proactiva en el campo de la salud mental.
Por otro lado, el 28 de octubre de 2010, tuvo lugar la inauguración del nuevo centro de la Asociación vizcaína de familiares y enfermos psíquicos AVIFES a la que asistió personal de la institución. Se trata de un centro de fácil accesibilidad, de unos 150 metros cuadrados, situado en una céntrica zona de Santutxu, dirigido al desarrollo de tareas de información, orientación y asesoramiento. Como ya conocemos, la asociación trabaja desde 1986 a favor de la autonomía personal, la calidad de vida e inclusión en la comunidad del colectivo, y cuenta con un programa de acogida, apoyo e información a las personas con enfermedad mental y a sus familiares, a fin de acercarles los recursos sociales, sanitarios y económicos disponibles y asesorarles sobre las distintas cuestiones que afectan a la enfermedad.
En 2010 también se ha puesto en marcha un programa de atención psiquiátrica a personas sin hogar en el municipio de Bilbao, fruto de la coordinación entre la Dirección Territorial de Bizkaia del Departamento de Sanidad y Consumo y el Área de Acción Social del Ayuntamiento de Bilbao. Este programa se dirige a personas sin hogar, mayores de edad, con enfermedad mental grave, que viven en el municipio de Bilbao y que no están siendo atendidas o carecen de vínculos con la red pública de salud mental.
V.?Análisis de otros expedientes de queja
A continuación damos cuenta de algunos expedientes de queja tramitados en el año, por su especial significación:
V.1. Se nos ha presentado el caso de una persona de 84 años, dependiente, con hemiparesia residual desde 2001, con infecciones respiratorias de repetición que requieren que beba mucho líquido, que refería una cobertura insuficiente del número de absorbentes asignado por la sanidad pública.
Como ya hemos manifestado en informes anteriores entendemos que el establecimiento de un número estándar de absorbentes para la incontinencia urinaria con carácter general, no debería ser un impedimento para que en los supuestos en que quede suficientemente acreditado, se proporcione una cantidad mayor.
V.2. La madre de una niña de once meses que, debido a una lesión medular, padece tetraparesia y depende para vivir de un respirador mecánico, una sonda de gastrostomia y sondaje para micción, nos planteaba la necesidad de verse ayudada, en su tarea de cuidadora principal, por profesionales del servicio de ayuda a domicilio que contaran con formación de carácter sanitario.
En su respuesta a la cuestión por esta institución planteada, el Servicio Vasco de Salud-Osakidetza reconocía que, efectivamente, la situación de total dependencia de la menor de los cuidados ventilatorios, nutricionales e higiénicos convertía su cuidado en una labor absolutamente agotadora para sus progenitores, por lo que se encontraba plenamente justificado recibir un soporte de enfermería en horario parcial, durante ciertas horas al día; este apoyo –añadía– mejoraría la situación familiar, en especial para la atención de la otra hija. Nos informaba de que en circunstancias similares, esta ayuda se ofrece mediante los Servicios de Atención Primaria o la Dirección Territorial de Sanidad pero que, en el caso concreto, al haberse dirigido la familia al Ayuntamiento de Errenteria y haber proporcionado éste la ayuda solicitada, entendían que ya se había adoptado la solución correcta.
La ayuda ofrecida responsablemente por este Ayuntamiento –un total de cuatro horas y media semanales– ante una situación de tremenda urgencia, no debe impedir que se dispense el soporte de enfermería previsto por Osakidetza para este tipo de casos con la debida vocación de continuidad. Confiamos, pues, que de manera normalizada, se habilite el servicio indicado.
V.3. Un hombre que se encuentra residencializado en el Hospital Psiquiátrico de Bermeo, con salidas de cuatro días al mes aproximadamente, nos planteaba los problemas derivados de su falta de empadronamiento. Puestos en contacto con el Instituto Tutelar de la Diputación Foral de Bizkaia, la trabajadora social de referencia nos confirmaba que, efectivamente, esta persona no se encontraba empadronada pues, en principio, el hospital no permitía empadronar a sus internos. Nos trasladaba que estaban realizando una serie de gestiones para dar una solución a este problema. Les transmitíamos nuestro parecer sobre el obstáculo que supone la falta del empadronamiento en el proceso de integración, así como en el acceso a determinados servicios y recursos públicos (existe una profusión de normas municipales, forales y autonómicas que exigen, como requisito para acceder a determinadas prestaciones públicas, hallarse inscrito en el padrón municipal o una determinada antigüedad en éste). En un plazo no superior a dos meses el problema fue resuelto y el reclamante se encontraba empadronado en el centro psiquiátrico.
V.4. Seguimos registrando quejas sobre la insuficiencia o la falta de apoyo institucional a las estructuras intermedias en el ámbito de la salud mental: hospitales o centros de día, talleres, programas de prevención, promoción de la salud y rehabilitación, comunidades terapéuticas, pisos protegidos, centros ocupacionales, clubes... Tal y como hemos manifestado reiteradamente se trata de instrumentos indispensables para desarrollar procesos de desinstitucionalización de personas que están, o estaban, en los hospitales psiquiátricos, y para complementar las intervenciones realizadas en los centros de salud mental o en unidades de hospitalización de corta estancia.
V.5. En otro supuesto, la promotora de la queja, que padecía una enfermedad que le impedía vivir de manera autónoma, había visto extinguido su derecho a percibir la prestación económica de asistencia personal al contratar a su cuñada, hermana de su esposo, iniciándose un procedimiento de reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas.
La Diputación Foral de Gipuzkoa había aplicado correctamente su propia normativa, en concreto, el artículo 16 del Decreto Foral 25/2009, de 21 de julio, regulador de esta prestación, por el que se establece como requisito que el asistente personal no tenga relación familiar con la persona beneficiaria (entendiéndose que no existe relación familiar a partir del cuarto grado de parentesco por consanguinidad, afinidad u adopción).
Trasladábamos, sin embargo, una serie de consideraciones al ente foral, con el fin de promover la supresión de tal requisito, por entender que la exclusión que propiciaba carecía de amparo legal (no se recoge en ningún epígrafe de la LAAD, como tampoco se contempla en ningún real decreto, orden ministerial o resolución de ámbito estatal, de referencia en la materia).
De la interpretación conjunta de los artículos 18 y 14.4 de la LAAD, 1 del Real Decreto por el que se regula la Seguridad Social de los cuidadores de las personas en situación de dependencia, y 14 d) del Decreto Foral 25/2009, se deduce que únicamente estaría vedado el recurso a la prestación económica de asistencia personal para aquellos familiares (hasta el tercer grado de parentesco) que convivieran con la persona dependiente pues, en tal caso, sólo cabría que percibieran la PECEF. Este no era el supuesto que nos ocupaba.
La persona contratada lo era para el cuidado de una persona dependiente. Este matiz merecía una especial consideración pues en este tipo de atención es imprescindible que se tenga la máxima confianza posible en la persona contratada. La interesada y su esposo consideraron que la hermana de éste era la persona más adecuada y que más garantías les reportaba para realizar las tareas de asistencia personal. Esta persona no convivía con la persona en situación de dependencia, por lo que no procedía la percepción de una prestación para cuidados en el entorno familiar.
A nuestro juicio, la condición de pariente no debería impedir que una persona ejerza su actividad profesional de asistente personal como tampoco debería provocar que se infravalorara su cualificación o idoneidad para el desempeño de dicha actividad.
Creemos que lo más adecuado sería verificar, en cada caso, el cumplimiento por el o la trabajadora de los requisitos profesionales exigidos y su preparación para ejercer la actividad o profesión.
El hecho de que la persona contratada sea pariente no puede hacernos presumir iuris et de iure que no se trate de una profesional asalariada.
No alcanzábamos a aprehender el motivo de la exclusión del ámbito de aplicación subjetiva de dicha norma a familiares hasta el cuarto grado de parentesco.
Quizá podría subyacer en tal exclusión el temor a abusos o fraudes por parte de familiares que de hecho no desempeñaran la actividad profesional. Consideramos que es adecuado y conveniente que la Administración pretenda evitar el fraude e impulse mecanismos que lo persigan. Pero, como se aprecia, se trata de una presunción iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario que se sustanciará principalmente en el cumplimiento o concurrencia de determinados requisitos que acrediten la condición efectiva del empleado o empleada como persona trabajadora asalariada. Nos estamos refiriendo a circunstancias como la ausencia de convivencia con el/la empleador/a, no encontrarse a su cargo, estar de alta en el régimen correspondiente de la Seguridad Social y al corriente de sus cuotas, y contar con un contrato de trabajo, circunstancias todas ellas que se daban en el presente caso.
VI.?Conclusiones
La nueva Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi resulta, en nuestra opinión, un instrumento válido para la fijación de los objetivos planteados a medio plazo por el Departamento de Sanidad y Consumo en la atención a las personas con enfermedad crónica y para el seguimiento por parte de la institución del Ararteko de los compromisos adquiridos.
Esta estrategia recoge en su proyecto 9, que la mejora del sistema sólo es posible si se tiene en cuenta que la atención primaria, los hospitales y lo servicios sociales son interdependientes. La necesidad de actuar en esa misma dirección queda también reflejada en el borrador o documento marco para la elaboración de las directrices de la atención sociosanitaria en la CAPV, cuya aprobación resulta inminente.
Efectivamente, la problemática que presenta un colectivo tan heterogéneo como el que nos ocupa tiene, en todo caso, un carácter sociosanitario. Así hemos podido constatarlo tanto en las cuestiones planteadas ante esta institución por personas con problemas de salud mental o familiares de éstas, como por quienes padecen una discapacidad orgánica (personas con insuficiencia renal crónica, trasplantadas de riñón, con enfermedades cardiovasculares, de pulmón, médula ósea o hígado), linfedemas primarios o secundarios, agenesias o enfermedades neurológicas.
Otro instrumento cuyo cumplimiento habrá de tener un seguimiento por parte de esta institución es la Estrategia en salud mental de la CAPV 2010, a cuyo contenido ya aludíamos en nuestro informe de 2009.
En el ámbito de la promoción de los derechos de las personas que padecen enfermedades crónicas advertimos que el trabajo de las asociaciones de apoyo resulta muy eficaz y nos permite, además, contar con una interlocución válida para conocer los principales obstáculos con que aquellas se encuentran. Ello facilita nuestra tarea ante las administraciones vascas para poner en su conocimiento tales dificultades y las propuestas de mejora.
[1] Este mismo año ha sido aprobado el Decreto 101/2010, de 30 de marzo, del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales regulador de las funciones, la composición y las pautas básicas de funcionamiento de dicho órgano, en aplicación y desarrollo del artículo 44 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
[2] Mediante la elaboración y divulgación entre sus socios y socias de un cuestionario que consta de 18 preguntas acerca del tratamiento, diagnóstico y financiación recibida.
5. Personas en prisión
I. Antecedentes
La atención a las personas que se encuentran privadas de su libertad ha constituido siempre motivo de preocupación para el Ararteko, y a ella ha dedicado estudios, declaraciones públicas e iniciativas relacionadas con todos los ámbitos de la actuación administrativa sometida a su control. Sin embargo, entre los colectivos sociales que son objeto de atención pública, el de personas presas es el único cuya situación de vulnerabilidad se ve provocada de modo determinante por una actuación pública, la de ejecución penal, sobre la que esta institución no puede ejercer formalmente su control. Ello es debido a que la competencia en esta materia, a pesar de estar recogida en el Estatuto de Autonomía, no ha sido aún transferida al Gobierno Vasco.
Sin embargo, existen otros aspectos de la actividad administrativa que inciden en las condiciones de vida de las personas presas, o que tratan de romper la espiral de marginalidad-delincuencia-prisión en la que se encuentra la gran mayoría de la población de nuestras prisiones, y a la que en modo alguno resulta ajena, como factor desocializador, la experiencia del paso por la cárcel. Nos referimos a las acciones de promoción en el ámbito de la sanidad, formación, bienestar social e inserción socio-laboral, mediante las que las administraciones deben procurar que la ejecución penal, si no desempeña un papel resocializador, sí al menos vea reducidas, en la medida de lo posible, sus consecuencias desocializadoras.
Dichas actividades corresponden a la red normalizada de servicios que corre a cargo de las administraciones vascas sobre las que el Ararteko tiene competencia, por lo que es en el control y promoción de las mismas donde esta institución desarrolla básicamente su labor al servicio de la reinserción de presos y presas, de acuerdo con un plan de actuación que busca potenciar la reinserción.
En cuanto a las quejas formuladas ante el Ararteko en relación con casos particulares, este año se han referido en su integridad a traslados, sanciones, destinos, regresiones de grado y denegación de beneficios penitenciarios, materias todas ellas que son competencia exclusiva de la administración penitenciaria, por lo que han debido ser remitidas a nuestro homólogo estatal. No obstante, hemos llevado gestiones de buena voluntad al respecto ante las respectivas direcciones de los centros penitenciarios, así como ante la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, dependiente del Misterio del Interior.
II.?Contexto normativo y social
II.1. La necesidad de asunción plena de competencias en materia penitenciaria
A la fecha de cierre de este informe, la población penitenciaria estaba integrada en la Comunidad Autónoma Vasca por 1403 personas. 1266 de ellas eran hombres y 137 mujeres. Casi la cuarta parte se encuentran en prisión preventiva, y un tercio está constituido por personas extranjeras. La única prisión de cumplimiento sigue siendo la de Nanclares de la Oca, que acoge al mayor número de internos (en torno a 700), mientras el resto se reparte, aproximadamente a partes iguales, entre los centros de preventivos de Basauri y Martutene. Existe, por otra parte, un número similar de personas vascas que se encuentran internas en cárceles de fuera de Euskadi.
En nuestros últimos informes hemos venido insistiendo en que el hecho de que las competencias en materia penitenciaria continúen sin ser transferidas al Gobierno Vasco, como entendemos sería lo deseable, no ha de obstar para que las distintas administraciones vascas hagan todo lo posible en el marco de la Ley por extender a estas personas la red normalizada de servicios que gestionan. El Departamento de Justicia y Administración Pública ha manifestado su interés por potenciar al máximo el ámbito competencial en esta materia, a partir del trabajo concreto en cada una de las áreas que lo componen.
Valoramos muy positivamente este enfoque, que preside el acuerdo recientemente alcanzado para el traspaso de competencias en materia de Educación y Sanidad. No es posible ignorar, sin embargo, que más allá de la mejora que ello significa en la situación personal del funcionariado que desarrolla su labor en esos dos ámbitos, poco han cambiado las cosas en lo que se refiere al "núcleo duro" de las competencias, que en relación con la labor de reinserción son ante todo las siguientes:
• Por un lado, las que permiten tomar las decisiones que afectan a clasificaciones, destinos y régimen interno de las prisiones. A pesar de no tener un carácter asistencial, la experiencia demuestra que su incidencia es determinante en el itinerario de la persona presa a lo largo del cumplimiento de su condena, así como en las posibilidades de que reciba un apoyo efectivo en su proceso de inserción socio-laboral.
• Por otro, las que establecen el marco de colaboración entre tres instancias cuyo apoyo resulta fundamental para el éxito de ese proceso: las iniciativas que desde la sociedad civil colaboran con el mismo, los servicios sociales penitenciarios y los servicios de apoyo a la ejecución penal y la reinserción del Gobierno Vasco.
Su traspaso, en consecuencia, representa a nuestro juicio una condición esencial para que la administración vasca esté en las mejores condiciones para desarrollar de forma autónoma una política coherente en esta materia.
II.2. La normativa penal y penitenciaria: obstáculos y oportunidades en el momento actual
II.2.1. El apoyo extrapenitenciario a la ejecución penal y la reinserción
El marco normativo que determina la situación de las personas privadas de libertad ha sido configurado, desde la aprobación del Código Penal de 1995, por medio de una política criminal que ha significado, en la práctica, una mayor utilización de la pena privativa de libertad, condenas más largas y una limitación de las posibilidades de acceder a modos de cumplimiento que faciliten la reinserción.
En cuanto a estas últimas, sin embargo, la Ley atribuye a los órganos judiciales un importante papel en el marco de la ejecución penal, que desempeñan por medio de decisiones en las que juegan un papel decisivo la información de que dispongan sobre la trayectoria o el pronóstico de un interno o interna. Es aquí donde se abre una clara oportunidad de implicación para las administraciones vascas, por medio de los servicios de apoyo a la ejecución penal y la reinserción.
Así, el art. 67 de la Ley Orgánica General Penitenciaria señala:
"Concluido el tratamiento o próxima la libertad del interno, se emitirá un informe pronóstico final, en el que se manifestarán los resultados conseguidos por el tratamiento y un juicio de probabilidad sobre el comportamiento futuro del sujeto en libertad, que, en su caso, se tendrá en cuenta en el expediente para la concesión de la libertad condicional".
Es cierto que el Reglamento Penitenciario prevé que dicho informe sea emitido por la Junta de Tratamiento. De ello no cabe inferir, no obstante, que el Juez de Vigilancia esté limitado a un único informe para decidir sobre la libertad condicional. Así lo da a entender uno de los acuerdos alcanzados, ya en 1993, por la VII Reunión de Jueces de Vigilancia, que señalan la necesidad de
"Hacer presentes al Ministerio de Justicia e Interior la necesidad de dotar a los juzgados de Vigilancia de los equipos técnicos, de la infraestructura y los medios necesarios para el desempeño en buenas condiciones de una función que tan directamente afecta a la garantía de los derechos fundamentales".
Es perfectamente admisible que el Juez o Jueza recurra a fuentes externas a la administración penitenciaria para la obtención de informes, en línea con la previsión del art. 508 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el sentido de que los Juzgados puedan contar con el asesoramiento de personas expertas. En el mismo sentido según argumenta el Auto del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria N° 3 de Madrid, de 14 de enero de 2004, que reproducimos por el interés que reviste, a nuestro juicio, el papel que otorga al auxilio que éstas pueden prestar a la función jurisdiccional en la materia que nos ocupa:
"…aunque el pronóstico favorable de reinserción social debe ser efectuado por la Junta de Tratamiento del Centro Penitenciario, los informes por este órgano elaborados no pueden ser los únicos a tener en cuenta por el Juez, y a proceder a la valoración judicial de todos los informes que consten en el expediente penitenciario, sin tener que quedar sometidos por la valoración final que se haga de los mismos por parte de la Junta de Tratamiento. Lo contrario dejaría a este órgano jurisdiccional sin posibilidad de discrepar de la administración, por lo que su función constitucional del art. 117 C.E. de hacer ‘ejecutar lo juzgado’ quedaría vulnerada. El juez no es un ‘corre ve y dile’, es un órgano jurisdiccional que dicta resoluciones. Se trataría de conceder el valor de material probatorio a todo el expediente administrativo-penitenciario.
Así como la posibilidad de que el Juez de Vigilancia Penitenciaria pueda solicitar de oficio los informes que considere convenientes a entidades u organismos públicos o privados que le permitan hacer la valoración del pronóstico final. Esta posibilidad se encuentra por aplicación analógica de la libertad condicional. El Código Penal de 1995 profundiza en la anterior regulación de la libertad condicional para insistir en que es posible el asesoramiento de los especialistas que considerase necesario a los efectos de realizar la valoración de pronóstico favorable o desvaforable de reinserción social. La nueva regulación penal hace desaparecer esta posibilidad en materia de libertad condicional. No obstante, es claro que volvemos al sistema anterior al C.P. del 95 en el que el Juez podía valorar de oficio, con los informes que considerase convenientes el requisito de ‘hacer una vida honrada en libertad’. Esta regulación, en comparación con la del C.P. 95 y la nueva, radica en una única diferencia: la sustitución de los términos con contenido moral (vida honrada) por otros más técnicos (pronóstico favorable). El resto continúa igual. De manera que el Juez de Vigilancia tiene la posibilidad de realizar esa valoración con independencia de la que se realice por la Administración penitenciaria, de lo contrario, no cumpliría la función del art. 117 C.E; y para ello, necesariamente, tiene que apoyarse en informes técnicos, que pueden ser penitenciarios o extrapenitenciarios. Un argumento más. El Juez en materia penal, de oficio, que no rogada como la justicia civil, tiene que tener la posibilidad de solicitar cuantas diligencias e informes considere convenientes a los efectos de fundamentación de sus resoluciones. Con fundamento legal tendríamos que acudir al ámbito civil en el que se permite al Juez, de oficio o a instancia de parte, que se practiquen las pruebas sobre hechos relevantes si las pruebas existentes hubieran sido insuficientes para dictar la resolución final (Art. 435.2 LEC). El carácter supletorio del derecho civil respecto de los diferentes ámbitos del ordenamiento permitiría esta posibilidad".
Es a la luz de estas consideraciones como se han de valorar, a nuestro juicio, la importancia que tiene para la labor jurisdiccional el trabajo desarrollado por servicios como los que presta el Gobierno Vasco en materia de apoyo a la reinserción, así como su sentido en el marco del Convenio en virtud del cual llevan a cabo su labor, que fue suscrito en abril de 1994 entre el Gobierno Vasco y el Ministerio de Justicia. El nº 6 de su Cláusula Tercera establece como área de acción:
"Potenciación de la labor de asistencia social y de las prestaciones sociales, dirigidas a los/as internos/as y liberados/as y a los familiares de unos/as y otros/as. Las actividades de este área comprenden en concreto:
a) Información y asesoramiento a los/as internos/as sobre los recursos existentes en materia de servicios sociales y canalización de las demandas recibidas a los servicios correspondientes.
b) Colaboración en la realización de informes de base precisos para documentar las diferentes decisiones a adoptar durante el proceso de tratamiento de los/as internos/as, los cambios de situación jurídica y/o penitenciaria, el seguimiento de los/as liberados/as condicionales o la concesión de determinadas prestaciones sociales.
c) Atención a los/as internos/as en general, priorizando los siguientes colectivos: Población toxicómana, mujeres, jóvenes. Referente a la población toxicómana, el modelo de intervención será mediante la integración en programas comunes en los que se incluya la derivación a la comunidad terapéutica por aplicación del artículo 57.1 del Reglamento penitenciario [actual 182 RP].
d) Atención asistencial a familiares de los recluidos/as, dentro de las competencias atribuidas por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
e) Seguimiento y apoyo a los/as liberados/as condicionales que lo requieran, en concreto septuagenarios/as y enfermos/as terminales".
II.2.2. La necesaria colaboración entre las administraciones central y autonómica
En virtud del marco normativo expuesto, entendemos necesario establecer criterios de coordinación entre ambas administraciones, con el fin de obtener el máximo rendimiento de los recursos de que una y otra disponen en el ámbito de la reinserción, así como de su respectiva capacidad para auxiliar la labor de los jueces y tribunales en esta materia. Consideramos que tales criterios han de servir de pauta, asimismo, para cualquier traspaso parcial de competencias que pueda volver a plantearse antes del traspaso definitivo.
En este sentido, y mientras las facultades de proponer y decidir en materia de clasificación penitenciaria sigan siendo competencia del Estado Central, parecería razonable asignar a los Servicios Sociales Penitenciarios, dependientes del Ministerio del Interior, la gestión de los aspectos de cumplimiento de la pena derivados del Reglamento Penitenciario (RP), y en concreto los informes y el seguimiento de casos en los siguientes ámbitos:
• Propuestas de clasificación que den acceso a las distintas modalidades de régimen abierto, determinando el marco normativo del itinerario de inserción socio-laboral de la persona privada de libertad.
o Por la vía del art. 100.2 RP, que combina aspectos propios del régimen ordinario y del régimen abierto, con base en un programa específico de tratamiento.
o Art. 117. RP, relativo a las medidas regimentales para la ejecución de programas especializados para personas penadas clasificadas en segundo grado, lo que conlleva la salida a una institución del exterior de la prisión.
o Art. 82 RP: modalidad restringida del régimen abierto, con especial incidencia en las posibilidades de la persona para encontrar empleo con la ayuda de una entidad que asuma su acompañamiento.
o Art. 83 RP, régimen abierto amplio, concebido para situaciones en que la persona cuenta con actividad laboral o formativa en el exterior
o Art. 86.4, régimen abierto que evita pasar la noche en el centro, gracias a un control por medio de dispositivos telemáticos que permiten su localización en el lugar que se señale.
o Art. 182 RP, tercer grado dirigido a cumplir programas de deshabituación de diversas adicciones.
• Propuestas de libertad condicional.
• Trabajos en Beneficio de la Comunidad.
Los servicios de apoyo a la ejecución penal y la reinserción (SAER) del Gobierno Vasco asumirían, en virtud de este criterio propuesto, la función de informe y seguimiento que los jueces les requirieran en relación con las suspensiones de condena previstas en el Código Penal, así como con los planes de ejecución y seguimiento de las medidas de seguridad, en especial las aplicables a las personas con problemas de salud mental. Dicha tarea se combina con la que desarrollan los servicios de atención a la persona detenida, con el fin de contribuir a que los juzgados adquieran un conocimiento de la persona, de la globalidad de su situación. Se trata de posibilitar, en última instancia, que las decisiones que a este respecto tomen los juzgados combinen de forma óptima el cumplimiento de las responsabilidades penales con el trabajo necesario para acometer con éxito los procesos de inserción que sean necesarios.
Ello supone, en concreto, llevar a cabo las siguientes tareas:
• Respecto a los Órganos Judiciales:
o Proporcionar información a los juzgados y tribunales sobre la situación personal, familiar, social, laboral y sanitaria de la persona sentenciada, tanto de cara a las decisiones que quepa adoptar sobre su situación a la espera de juicio, como por lo que se refiere a la ejecución de penas y medidas de seguridad.
o Proponer la realización de un trabajo de inserción en el marco de una propuesta de aplicación de una pena no privativa de libertad, recogiendo la globalidad de la situación penal y penitenciaria de cada persona.
o Informar a los juzgados sobre los recursos sociales existentes para la excarcelación de personas en prisión provisional y las medidas de control que contribuyan a prevenir la reincidencia, posibilitando el comienzo de planes de inserción en libertad provisional.
o Informes sociales en la fase de instrucción que sirvan de base a las decisiones en torno a decretar o mantener la prisión preventiva.
o Realizar el seguimiento del cumplimiento de las exigencias impuestas por el órgano judicial competente en las suspensiones y medidas de seguridad.
o Realizar informes-propuesta para el juicio oral sobre el plan de trabajo que se pudiera realizar en el marco de la pena o medida de seguridad no privativa de libertad que, en su caso, quepa adoptar.
o Elaborar los informes de comienzo del cumplimiento de la medida alternativa, informes bimensuales o trimestrales de seguimiento e informes de incidencias en el cumplimiento.
o Elaborar informes en el momento de finalización de la medida.
o Control diario del libro de detenidos de los Juzgados
o Realizar de propuestas de cambios en las condiciones de las suspensiones en los casos que el proceso así lo demande.
o Apoyar en la tramitación de cancelación de antecedentes.
o Relación permanente con agentes judiciales, funcionarios y miembros de la judicatura.
o Asesorar e informar a Juzgados sobre recursos sociales.
• Respecto a las personas encausadas
o Entrevista de acogida motivacional en calabozos, en prisión o despachos de los SCJ.
o Recogida de la información del momento personal.
o Asistencia y apoyo a la persona penada o sometida a medida de seguridad en su proceso de inserción social.
o Elaboración de planes personales y coordinación con las entidades de la sociedad civil que, en su caso, lleven a cabo el acompañamiento de la persona en su proceso de reinserción.
o Derivación a recursos de tratamiento, acogida o apoyo.
o Seguimiento a través de coloquios con la periodicidad necesaria.
o Contacto con la familia y elaboración del mapa familiar, apoyo e información a las familias para el acompañamiento de la persona en proceso.
o Informes de propia iniciativa a petición del interesado, o los letrados y dentro del trabajo global con el mismo.
o Búsqueda de causas y procedimientos dentro y fuera de la CAPV.
o Visión global de la situación penal penitenciaria y realización de propuestas en base a ella.
o Firma del Contrato de Relación y autorización del interesado para coordinaciones con recursos.
o Incorporación de elementos de inserción laboral en relación con la red de servicios normalizados.
o Seguimientos exclusivos del SAER en los casos en los que no sea necesario tratamiento terapéutico.
o Visitas en el domicilio en los casos de enfermedad.
o Visitas en prisión.
• Respecto a los recursos sociosanitarios (contando con la autorización expresa de la persona interesada):
o Conocimiento permanente y actualizado de la red de servicios.
o Coordinación permanente con los programas de tratamiento y servicios con los que están en relación las personas, puntual en los casos necesarios, mensual, en general.
o Intermediación entre el espacio sociosanitario y judicial.
o Visitas de seguimiento en los centros de tratamiento y apoyo.
• Respecto a los abogados y abogadas:
o Coordinación con los abogados responsables de las causas sobre las que se está trabajando.
o Realización de informes a petición de la representación letrada de las personas atendidas.
II.3. La labor de las administraciones vascas en los procesos de inclusión socio-laboral de las personas privadas de libertad
II.3.1. Crisis y reordenación de los recursos
A lo largo del último año se han observado cambios en el sistema mediante el que las administraciones vascas venían haciendo frene a la exclusión social de las personas presas, marcados, por un lado, por el recorte de fondos como consecuencia de la crisis económica; por otro, por una reordenación del conjunto de subvenciones que venían recibiendo las entidades sociales que llevaban a cabo dicha labor, con el fin de priorizar los procesos de inserción socio-laboral sobre las actividades asistenciales.
Esta Defensoría ha venido realizando gestiones para que estas nuevas directrices tuvieran el menor impacto posible en la atención que recibían muchas personas presas por medio de dicho sistema subvencional. Y tenemos que reivindicar, una vez más, la relevancia de la labor desarrollada por las entidades de iniciativa social que la prestan. Vienen a suplir carencias que, a todos estos niveles, presenta hoy por hoy la atención social penitenciaria, hasta el punto de que la situación de nuestras prisiones sería a nuestro juicio insostenible sin el compromiso de su personal, tanto voluntario –la inmensa mayoría– como profesional.
No podemos olvidar que se trata de un colectivo cuya vulnerabilidad reviste características y niveles muy dispares, si bien la necesidad de hacerle frente, como consecuencia precisamente de esa misma crisis, no ha hecho sino aumentar en este tiempo. Nos referimos a todo tipo de ayudas, desde cursos formativos y ocupacionales, atención a las necesidades primarias de ropa y calzado, comunicaciones con familias en el extranjero o grupos de terapia, hasta pisos para personas en tercer grado sin apoyo familiar o social. Entre las gestiones a las que hemos hecho mención, cabe reseñar las que llevamos a cabo en el mes de julio con relación a este último aspecto, y que posibilitaron la continuidad de los pisos de inserción que gestiona la Comisión Anti-Sida de Gasteiz, alguno de los cuales se encontraba amenazado de cierre por el recorte de fondos. Debemos agradecer la colaboración que a este respecto recibimos de la dirección de la prisión de Nanclares de la Oca, así como del recordado viceconsejero de Justicia del Gobierno Vasco José Manuel Finez, cuya intervención personal resultó decisiva para lograrlo.
II.3.2. Posibilidad y retos de la actuación de nuestros poderes públicos en el marco de los itinerarios de inserción socio-laboral
Nuestra valoración de la política seguida por el Departamento de Justicia y Administración pública, en el sentido de poner el énfasis –y los recursos disponibles– en los itinerarios de inserción socio-laboral, no puede ser sino positiva. Nos parece la forma más adecuada para que las administraciones vascas incidan, de forma integral, sobre los factores que pueden haber condicionado la entrada de la persona atendida en el círculo de marginación al que hacíamos referencia.
En el apartado de conclusiones, no obstante, señalamos algunos aspectos que entendemos necesario tener en cuenta al respecto, y que se desprenden de nuestro seguimiento de las experiencias que en este sentido ya se llevan a cabo, así como de las reflexiones que nos hacen llegar entidades y profesionales con una trayectoria acreditada en este campo.
III.?Otras actividades previstas en el plan de actuación
III.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones.
III.2. Reuniones con administraciones
III.2.1. Fiscalía
Nos hemos reunido con la Fiscalía Superior y las Jefaturas provinciales, a efectos de Información sobre las actuaciones de esta institución de las que hemos dado cuenta más arriba, así como de contraste y reflexión sobre la aplicación en la práctica de las distintas modalidades de cumplimiento de penas y medidas de seguridad previstas en la legislación. Particular atención recibió la problemática de la atención a la salud mental en el ámbito penitenciario.
III.2.2. Secretaría General de Instituciones Penitenciarias
Nos reunimos con la Secretaria General y su equipo, con el fin de mantener los canales de colaboración que nos permiten llevar a cabo las gestiones directas a las que nos hemos referido con anterioridad, así como tratar algunas de las cuestiones que más se repiten en las quejas recibidas. En concreto se abordaron las siguientes cuestiones:
• El modelo penitenciario que se perfila para Euskadi, tras la asunción de competencias en materia sanitaria y de educación.
• Colaboración entre los Servicios Sociales Penitenciarios dependientes de la Secretaría general y los que el Gobierno Vasco pone a disposición de la ejecución penal y la reinserción en los juzgados de nuestra Comunidad.
• Traslados y destinos de personas con arraigo en la CAV a prisiones alejadas de Euskadi.
• Colaboración entre los recursos de las distintas administraciones y los de la sociedad civil para posibilitar y potenciar modalidades de cumplimiento extracarcelario, tanto en 3º como en 2º grado.
• Plan de ampliación de Trabajos en Beneficio de la Comunidad.
• Recursos para excarcelación por enfermedad grave.
• Informe extraordinario del Ararteko sobre recursos para la atención a la salud mental en las prisiones.
• Registros y cacheos a familiares de personas en prisión que acuden a visitarlas.
III.2.3. Gobierno Vasco-Viceconsejería de Justicia
Además del contacto constante que mantenemos a lo largo del año con la Viceconsejería en materia –entre otras– de ejecución penal, la reunión que este año han celebrado delegaciones de ambas instituciones ha habido un espacio para tratar los mismos aspectos reseñados al dar cuenta de la reunión con la Secretaría General, y en particular los retos que plantea la perspectiva de asunción parcial de competencias en materia penitenciaria, sobre todo en lo referente a los itinerarios de inserción socio-laboral. En el apartado de conclusiones se reflejan los puntos principales de nuestra reflexión al respecto.
III.3. Informe extraordinario sobre salud mental en las prisiones
Se encuentra avanzado el Informe extraordinario sobre salud mental y atención psiquiátrica a la población afectada por una pena privativa de libertad, de cuyas características dimos cuenta en nuestro último informe y que tenemos intención de presentar este año.
IV.?Conclusiones
IV.1. Valoramos positivamente el proceso de transferencias iniciado en matera penitenciaria, que a nuestro juicio plantea en este momento al Gobierno dos retos fundamentales:
• completar cuanto antes la asunción de competencias en materia de clasificaciones, destinos y régimen interno de las prisiones.
• acordar, entre tanto, criterios de colaboración entre las administraciones central y autonómica. Se trata con ello de aprovechar al máximo, superando recelos, las posibilidades que les ofrece la vigente normativa sobre ejecución penal, mediante la elaboración de informes y la atención psico-social a las personas presas. En este sentido, parece razonable que el servicio de apoyo a la ejecución penal y la reinserción del Gobierno Vasco se ocupara de informar y apoyar a jueces y tribunales en cuanto se refiere a las suspensiones de condena y medidas de seguridad impuestas en aplicación del Código Penal, mientras los Servicios Sociales Penitenciarios, dependientes de a Secretaría General, podrían realizar tales funciones en relación con los aspectos del cumplimiento derivados del Reglamento Penitenciario, y en particular las propuestas de clasificación, libertad condicional y trabajos en beneficio de la comunidad.
IV.2. Entendemos correcta la apuesta del Departamento de Justicia y Administración Pública por los itinerarios de inserción socio-laboral. Se trata, en definitiva, de dotar a la persona de herramientas para que la actuación del sistema penal, si no supone una ayuda para mejorar su inserción en la sociedad, sí al menos evite condicionar de forma negativa sus posibilidades de llevar una vida en libertad respetuosa con la Ley. Al respecto quisiéramos indicar lo siguiente:
• También en este ámbito resulta fundamental la colaboración entre las autoridades autonómicas y estatales, así como mejorar la comunicación entre las administraciones y la amplia red de entidades de iniciativa social que trabaja en este campo y que constituye, a nuestro juicio, uno de los mayores activos de nuestro país en el ámbito de la solidaridad. Nos parece imprescindible tener en cuenta y aprovechar la experiencia y cualificación en materia de reinserción penitenciaria de tales entidades, así como el valor que en sí misma tiene su participación en el diseño y acompañamiento de los procesos de inserción socio-laboral, como vía para potenciar la responsabilización de la sociedad en el ámbito de la ejecución penal. Ello implica que las decisiones que se adopten al respecto han de prestar atención a dos cuestiones:
o La interlocución de estas entidades ante las instancias penitenciarias de las que dependen las decisiones relativas a la clasificación y tratamiento en el ámbito penitenciario. En este sentido, es necesario que los Consejos Locales Penitenciarios en los que participan las asociaciones tengan mayor relevancia en cuanto a clasificaciones y procesos de integración, en vez de representar poco más que una reunión dedicada, una vez al año, a la recogida de información por parte de prisión. Más positiva es nuestra valoración de los llamados GAD (Grupos de Atención a Drogodependientes): se reúnen una vez al mes, y funcionan informalmente como equipos mixtos entre la administración penitenciaria y las organizaciones no gubernamentales, donde se habla básicamente de personas, y de las medidas regimentales y tratamentales que más convienen a sus itinerarios específicos. Este modelo de participación, además, compromete a las asociaciones a un trabajo riguroso a la hora de plantear iniciativas para el acompañamiento a los procesos personales tratados.
o La transparencia del proceso por el que se asignen funciones en este sentido a las entidades que lo soliciten.
• El diseño y seguimiento del programa debe ser individualizado, pues no todas las personas a las que afecta la ejecución penal presentan los mismos niveles de exclusión social, ni necesitan el mismo grado de acompañamiento en los distintos ámbitos en los que resulta esencial hacerle frente: desde el laboral-formativo hasta el de integración en un entorno familiar y social de referencia, pasando por el tratamiento específico que pueda necesitar por causa de su delito, o de los factores o carencias que le hayan llevado a cometerlo.
• El acompañamiento de una persona a través de ese itinerario debe tener en cuenta, para resultar efectivo, que la ayuda que se le presta –oportunidades laborales, formación, terapia…– tiene lugar en un contexto penitenciario, en el que la persona se ve sometida a condicionantes distintos de los que tendría en libertad. Por ello, la efectividad del trabajo dependerá a nuestro juicio de la importancia que adquieran, entre otros factores, los siguientes:
o La necesidad de comenzar la intervención dentro de la propia prisión, generando un vínculo entre las personas privadas de libertad y las organizaciones a las que acuden las personas presas, como punto de partida para incorporar cuestiones fundamentales como la responsabilización y la profundización en las razones por las que se haya producido el delito: drogodependencia, familia, estilo de vida, habilidades sociales y de comunicación, conocimiento personal, salud mental. Es necesario también considerar los problemas derivados de la situación migratoria (sin papeles, no hay trabajo).
o Para que las personas presas sean auténticas protagonistas del proceso, es necesario que lo perciban como beneficioso en sí mismo, a partir de una opción libre por mejorar, y con independencia del hecho de que vaya a posibilitar cumplir la pena en condiciones de mayor libertad. Los itinerarios, en consecuencia, han de ser propuestos en el momento oportuno en el proceso de las personas, esto es, para ayudar en lo laboral es necesario que estén bien colocados los cimientos en lo personal. De lo contrario, peligran los principios de autonomía y congruencia que todo acompañamiento tiene que tener por base.
• Además de la coordinación con la administración central, resulta imprescindible una adecuada coordinación entre las diversas administraciones vascas con responsabilidades y posibilidades de intervención en esta materia:
o Por un lado, entre los distintos Departamentos del Gobierno Vasco, y en particular los de Justicia y Administración Pública, Empleo y Asuntos Sociales y Sanidad.
o Por otro, entre el ejecutivo autonómico y las autoridades forales y municipales que, sobre todo a través de sus áreas de bienestar social, han venido asumiendo tradicionalmente una parte importante del entramado de subvenciones que han posibilitado la actuación de la sociedad civil en este campo. La falta de coordinación a este nivel entre diputaciones y Gobierno Vasco ha sido uno de los factores que han impedido, un año más, que se atienda como corresponde una necesidad urgente en la que esta institución viene insistiendo en sus últimos informes: la que presentan las personas presas con enfermedades graves o incurables a las que la administración penitenciaria concede la liberad condicional, pero cuya excarcelación se ve impedida por no disponer de apoyo en el exterior, y cuya única perspectiva sigue siendo, en consecuencia, morir en prisión.
IV.3. La falta de una adecuada atención psiquiátrica sigue representando una de las grandes carencias del sistema penitenciario, lo que se agrava por la alta incidencia de patologías duales entre las personas privadas de libertad. Entre las gestiones directas de las que dábamos cuenta con anterioridad, algunas han ido dirigidas a procurar este tipo de asistencia en casos particularmente graves.
Un año más hemos de insistir en la necesidad de un estudio en profundidad y de un mayor grado de compromiso por parte de las instituciones afectadas. Por ello el Ararteko tiene intención de presentar en 2011 un informe extraordinario sobre la cuestión, dirigido a promover las iniciativas oficiales y sociales necesarias para dar respuesta integral a esta problemática.
6. Personas en situación o riesgo de exclusión social
I. Antecedentes.
Es notorio que el número de personas que se encuentran en situación o en riesgo de exclusión social ha aumentado por el crecimiento del desempleo y la precariedad laboral, lo que hace que las y los trabajadores perciban salarios inferiores y que quienes reciben pensiones no hayan mejorado su situación. Por otro lado, el precio de los bienes de primera necesidad se mantiene alto, por lo que también son elevados los gastos para hacer frente a las necesidades básicas (comida, alojamiento, vestido, calefacción…).
La actual situación de crisis ha afectado principalmente a los grupos más vulnerables: trabajadores/as con escasa cualificación, familias monoparentales con menores a cargo, inmigrantes, miembros de minorías étnicas, personas con contratos temporales, pensionistas con pensiones bajas, entre otros. La falta de empleo y de ingresos, si se prolonga en el tiempo, agrava los procesos de exclusión social, por lo que la existencia de un sistema de garantía de ingresos es muy positiva.
Este año ha habido un preocupante debate sobre el posible fraude en la percepción de las ayudas sociales, que ha tenido una importante difusión en los medios de comunicación. En este debate se ha echado de menos un análisis serio sobre las causas de la exclusión social, que tienen un componente social, político y económico, cuyas raíces son ajenas a las personas que solicitan protección social. La repercusión que estos debates tienen en las decisiones y políticas sociales hace necesario un análisis más riguroso en las declaraciones sobre las actuaciones contra el fraude, que se diferencie entre la no presentación de unos documentos para el cumplimiento de unos requisitos que completan un expediente administrativo y la situación de pobreza real en la que viven muchas personas, por respeto a su dignidad y derechos.
En este sentido es importante recordar los resultados de las encuestas de pobreza y desigualdad social, y su evolución. La última correspondía a datos del año 2008, en concreto, al primer semestre, antes, por tanto, del estallido de la crisis financiera en dicho año. Esta encuesta mostraba una evolución positiva en el proceso de caída de las tasas de pobreza y de ausencia de bienestar, con apenas una excepción: la relativa a algunos indicadores de pobreza de mantenimiento. Las causas eran, entre otras, la proporción del gasto destinado a cubrir necesidades estrictamente básicas respecto al gasto total de las personas en situación de riesgo de pobreza, como es el gasto de vivienda. En la encuesta se señala como un elemento fundamental en el proceso de contención de las situaciones de pobreza y precariedad y, en concreto, en el descenso de la tasa de pobreza de acumulación, el impacto de las acciones de Renta Básica y de Ayudas de Emergencia Social en los colectivos en riesgo de pobreza real. (Encuesta de pobreza y desigualdad social año 2009)
Las prestaciones, como la Renta de Garantía de Ingresos y otras ayudas, son fundamentales para la contención de la pobreza. También es importante la puesta en marcha de programas de inserción laboral que permitan la incorporación laboral del máximo número de personas.
Por otro lado, es importante recordar que no todas las personas que se encuentran en situación de exclusión social grave son titulares de estas prestaciones. Como veremos, la concesión de ayudas requiere cumplir unos requisitos, como es disponer de alojamiento independiente o estar inscrita en el padrón con una cierta antigüedad, que hace que muchas personas no puedan acceder a las mismas. Así mismo, los procesos de exclusión, cuando están avanzados, conllevan una separación total de las instituciones y servicios públicos. En el apartado 4, relativo al plan de actuación del área, hacemos mención a la situación de las personas sin hogar, en las actuaciones realizadas en el seguimiento del informe extraordinario sobre personas sin hogar y en situación de exclusión social grave.
II.?El área en cifras
Este año hemos recibido numerosas quejas motivadas por suspensiones de prestaciones económicas, por la denegación de prestaciones por incumplimiento de requisitos o por la petición de devolución de cantidades percibidas. Muchas quejas hacen referencia al cumplimiento de los trámites previstos en la normativa y a los derechos y garantías establecidos en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como a situaciones de vulnerabilidad social.
III.?Contexto normativo y políticas públicas
En este apartado recogemos algunas cuestiones del desarrollo normativo del Sistema Vasco de Servicios Sociales y del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos, así como otras políticas públicas de interés para el área.
Sistema Vasco de Servicios Sociales
La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, establece el régimen competencial y define el catálogo de prestaciones y servicios. Prevé la posterior regulación de una cartera de prestaciones y servicios, así como la aprobación de un plan estratégico de servicios sociales, que incluya el mapa de servicios sociales de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La futura cartera de prestaciones y servicios establecerá los requisitos específicos de acceso a los servicios y prestaciones, las características y sus fórmulas de financiación. A la fecha del cierre de este informe aún no se ha aprobado la cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales, ni los otros instrumentos estratégicos. Tampoco se ha aprobado la regulación de la participación económica de las personas usuarias en la financiación de las prestaciones y servicios no gratuitos previstos en el Catálogo. Estas herramientas son fundamentales para avanzar en el Sistema Vasco de Servicios Sociales y en garantizar la aplicación en todo el territorio de una atención suficiente y similar. Esperemos que en el año 2011 se logre el consenso necesario entre las administraciones implicadas para su aprobación.
Sí se ha aprobado la normativa que regula el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales (Decreto 101/2010, de 30 de marzo) y la Alta Inspección (Decreto 238/2010, de 14 de septiembre, de la Alta Inspección en materia de Servicios Sociales).
Este año el Ararteko ha elaborado un informe extraordinario sobre la situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco. El informe analiza el funcionamiento de lo Servicios Sociales de Base y detecta las dificultades y problemas existentes para el cumplimiento de los fines asignados. Hace una valoración general de su situación y dirige recomendaciones a las administraciones competentes, que se estructuran en ocho ámbitos: recomendaciones genéricas; recomendaciones relativas al marco conceptual, jurídico y organizativo; recomendaciones relativas a la zonificación; relativas a los procedimientos de acceso a los servicios; relativas al personal; a la intervención individual y familiar; relativas a los derechos de las personas usuarias y a la medición de la calidad de los servicios; para finalizar con las recomendaciones relativas a la implicación comunitaria de los servicios sociales de base y a la coordinación con la red de atención secundaria. Informe extraordinario "Situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco".
Sistema Vasco de Garantía de Ingresos
El 1 de enero de 2009 entró en vigor la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social. Esta ley precisa de su desarrollo y en este sentido, en 2010 el Gobierno Vasco ha aprobado dos reglamentos: el Decreto 2/2010, de 12 de enero, de la prestación complementaria de vivienda y el Decreto 147/10, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos. Queda pendiente otro decreto de relevancia, el de la Ayudas de Emergencia Social, que se espera en breve y el que regulará los convenios de inclusión. Igualmente, el Gobierno Vasco sigue ofreciendo ayudas a la contratación de personas desempleadas y/o perceptoras de la renta de Garantía de Ingresos (Orden de 25 de noviembre de 2009, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales, modificada por la Orden de 22 de octubre de 2010).
Otras prestaciones
La Diputación Foral de Álava ha continuado convocando ayudas económicas para personas que participan en itinerarios de inclusión (BOTHA 10.2.2010). Estas ayudas cubren gastos derivados de desplazamientos por formación o trabajo, de la atención a personas que dependan del solicitante que realice tales desplazamientos y los de obtención del carné de conducir. Igualmente, esta Diputación ha convocado otro tipo de ayuda económica, destinado a mejorar las condiciones y calidad de vida de las personas que, durante el año 2009, obtuvieron una renta inferior al salario mínimo interprofesional (BOTHA 16.7.2010).
Esta prestación está destinada, fundamentalmente, a personas viudas que sean mayores de 45 años. Además, esta ayuda es compatible con las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre (LAAD) y no se computa a tales efectos.
A continuación hacemos mención a algunas políticas públicas que por su interés queremos destacar.
Unión Europea
El año 2010 ha sido el año europeo de la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el que se ha visibilizado la situación de pobreza y exclusión social en la que viven muchas personas en Europa, a pesar de ser una de las zonas más prosperas del mundo. El 6 de diciembre del 2010 el Consejo de la Unión Europea ha firmado una Declaración conjunta en la que se compromete a reducir la pobreza y la exclusión social, y a promover los valores de la Unión Europea, así como los instrumentos previstos en "la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones de 16 de diciembre de 2010. La Plataforma Europea contra la pobreza y la exclusión social, marco europeo para la cohesión social y territorial" SEC (2010) 1564 final.
Esta Comunicación es muy importante porque establece los retos para la Unión Europea en los próximos años: combatir la exclusión social y promover la justicia social y los derechos fundamentales. Hace un planteamiento de la situación de pobreza y exclusión que se vive en los Estados Miembros de la Unión Europea y prevé medidas e instrumentos para combatirla así como un mayor compromiso político.
En esa fecha de 16 de diciembre, se puso en marcha uno de los instrumentos, la Plataforma de Lucha contra la Pobreza, contemplada en la Estrategia 2020.
Esta plataforma tiene como objetivos promover los cambios necesarios y hacer efectivos los retos propuestos. Se prevén actuaciones que consolidan el Estado de Bienestar, ya que contempla medidas en materia de protección social, salud, educación, vivienda, conciliación familiar o capacitación laboral. La Comunicación tiene en cuenta la situación de las personas que sufren discriminación por razón de etnia o de género y las personas que sufren problemas de salud mental, o se encuentran sin hogar, entre otras. Los Estados Miembros deben, por tanto, actuar para combatir la pobreza y la exclusión social en la Unión Europea dentro de los programas nacionales de reforma y en cumplimiento la Estrategia Europea 2020 (que prevé entre otros objetivos reducir 20.000.000 de personas en situación de pobreza y exclusión), programas que serán evaluados por la Comisión.
País Vasco
La novedad ha sido la transferencia de las competencias en materia de funciones y servicios que ha venido realizando el Servicio Público de Empleo Estatal.
Esta función se llevará a cabo a través de Lanbide, a partir del 1 de enero de 2011.
El Gobierno Vasco ha regulado el inicio de actividades de Lanbide-Servicio vasco de Empleo (Decreto 354/2010, de 28 de diciembre).
Está previsto que durante el año 2011, el Gobierno Vasco, a través de Lanbide, asuma la tramitación y resolución de los expedientes relativos a la Renta de Garantía de Ingresos y a la Prestación Complementaria de Vivienda, labor que hasta ahora vienen efectuando las diputaciones forales. Con esto, se pretende vincular más estrechamente la oferta de empleo a los perceptores de tales ayudas. Sin embargo, ese cambio requiere una modificación de la Ley 18/2008, antes citada, pendiente de tramitación parlamentaria en el momento de cierre de la redacción de este informe. Cuando la modificación de la ley entre en vigor, la ciudadanía ya no deberá dirigirse a los servicios sociales de base de su municipio o barrio de residencia, sino que la oficina del Servicio Vasco de Empleo-Lanbide, será la puerta de entrada a este sistema de prestaciones y a la activación laboral. Lanbide tramitará de manera integral los expedientes, desde la recepción de la solicitud de la ciudadanía hasta la resolución y el pago directo a la persona solicitante. La manera en la que se haga este cambio, que debe tener las menores repercusiones para las personas solicitantes y beneficiarias de estas percepciones, es muy importante. Estas ayudas tienen como objeto hacer frente a las necesidades básicas de las personas, por lo que los retrasos tienen consecuencias muy graves en las familias.
Este año, entre las novedades, queremos destacar, por su importancia, algunos avances en el espacio sociosanitario. En Álava se ha puesto en marcha el centro de atención residencial Abegia, un servicio sanitario de atención integral a personas con problemas mentales asociados al consumo de drogas. Está destinado a personas con patología múltiple sin un soporte social adecuado.
En Bizkaia se ha puesto en marcha un Programa de atención psiquiátrica a personas sin hogar en el municipio de Bilbao, tras un acuerdo entre el Gobierno Vasco, Departamento de Sanidad y Consumo y el Ayuntamiento de Bilbao. El programa está dirigido a personas sin techo, mayores de edad, con enfermedad mental grave, que viven en el municipio de Bilbao y que no están siendo atendidas o carecen de vínculos con la red pública de salud mental. Parte de una experiencia anterior de atención a personas sin hogar con problemas de salud mental, en la que participaban la Asociación Bizitegi, el Hospital de Bermeo y el de Begoña. El programa prevé las actuaciones que tanto desde el ámbito sanitario como el social se deben realizar, los recursos que se van a utilizar, la evaluación y los documentos de derivación y otras herramientas necesarias para el funcionamiento del programa.
Por último mencionamos que este año el Ayuntamiento de Bilbao ha realizado un análisis de la situación de las personas sin hogar y de sus necesidades, con el objeto de configurar la imagen de la realidad de las personas en situación de exclusión residencial grave. En el estudio hubo un recuento que se realizó la noche del 15 de junio de 2010 para conocer el número de personas que vivían en la calle.
IV. Plan de actuación
El Ararteko ha realizado las siguientes actuaciones que afectan a esta población. Por un lado, se ha dirigido al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, trasladándole su opinión sobre algunas situaciones que no estaban siendo atendidas adecuadamente y acerca de que se estaban dando diferentes interpretaciones de la normativa en su aplicación por parte de las diputaciones forales. Por otro lado, ha realizado visitas a programas que atienden a personas sin hogar, en seguimiento del informe extraordinario sobre la situación de las personas sin hogar y en situación de exclusión social grave, y ha elaborado un artículo de opinión, con motivo del día de la erradicación de la pobreza.
1) El pasado año mencionábamos que nos habíamos dirigido al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales proponiendo que las pensiones compensatorias, en algunos casos, pudieran tener la consideración de pensiones y así ser incluidas en el artículo 9.2.a) de la Ley 18/2008. De esta manera, quienes las perciben –que fundamentalmente son mujeres– podrían ser consideradas unidad de convivencia y acceder al denominado "complemento de pensiones" de la RGI. Sin embargo, dicho departamento no asumió esa propuesta, puesto que no ha quedado incluido en el Decreto 147/2010, regulador de la Renta de Garantía de Ingresos (artículo 5.2.a).
2) Hemos realizado otra propuesta al mismo Departamento, también en relación con el artículo 9.2.a) de la Ley 18/2008. Se hace en el sentido de que la persona causante de la asignación por hijo a cargo mayor de 18 años y con un grado de discapacidad del 65% o más, pueda ser considerada pensionista a los efectos de ese artículo. Nos remitimos al apartado correspondiente al área de personas con discapacidad en donde se explica la propuesta.
3) También nos hemos dirigido al Departamento por entender que se daba un tratamiento desigual a los beneficiarios del "complemento de pensiones", de la RGI. La queja recibida hacía referencia a una familia compuesta por un pensionista, su cónyuge e hijo. El padre pensionista y la madre formaban una unidad de convivencia, art. 9.2.a) de la Ley 18/2008, y percibían el complemento de pensiones. El hijo había estado trabajando, por lo que percibía ingresos por trabajo y no formaba parte de esa unidad de convivencia.
Cuando el hijo dejó de trabajar y percibió el subsidio de desempleo, en cuantía inferior a la RGI, se entendió que dependía económicamente de los padres y, por tanto, que formaba parte de la misma unidad de convivencia. De esta manera, en el cómputo de recursos se tenían en cuenta la pensión y el subsidio, y la suma excedía el límite de recursos establecido. Como resultado, se han considerado indebidas las cantidades recibidas por los padres en concepto de complemento de pensiones y las han tenido que devolver. Hemos trasladado al Departamento que no tiene sentido que en una unidad de convivencia de pensionistas, si el hijo o hija percibe unos ingresos por trabajo –en cualquier cuantía– no se computen, porque ese hijo o hija no forma parte de la unidad de convivencia de los padres; tampoco se computan si ese hijo percibe unos ingresos de cualquier otra procedencia, superiores a la RGI. Sin embargo, si ese mismo hijo percibe el subsidio por desempleo –que está vinculado a haber trabajado y a haber cotizado por esta contingencia– se computan esos ingresos, porque al ser inferiores a la RGI, forma parte de la unidad de convivencia de los padres. Hemos trasladado la siguiente propuesta: que se mantenga en estas situaciones la consideración de unidad de convivencia, pero que en el cómputo de recursos de esa unidad de convivencia no se tenga en cuenta los ingresos del hijo. También estamos pendientes de respuesta.
4) Hemos iniciado una actuación de oficio con motivo del anuncio del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales de suspender la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos y del Complemento de Vivienda a las personas que no están inscritas en el Servicio Público de Empleo.
Por último informamos de que hemos mantenido una reunión el día 3 de marzo de 2010 con la Dirección de Inserción Social en la que le trasladamos algunos temas de preocupación relativos a la aplicación de la normativa reguladora de los dispositivos de lucha contra la exclusión. Algunas de estas cuestiones se tratan en las áreas de personas inmigrantes y minorías culturales. Otras serían las siguientes: la limitación a dos unidades de convivencia como beneficiarias de la prestación de la RGI, límite que hace que la mejora que ha implicado la contemplación de situaciones especiales como unidades de convivencia pueda no ser tal; la toma en consideración del salario de las personas que trabajan en empleo protegido; la situación de las personas que cumplen condena pero dependiendo de su clasificación penitenciaria disfrutan de distintos niveles de libertad y podrían incorporarse a procesos de integración socio-laboral pero que se les deja fuera; las necesidades de la conciliación familiar y laboral; la importancia del trámite de audiencia en los procedimientos de suspensión y del principio de proporcionalidad en las causas por las que se puede decretar la suspensión, así como su diferencia con relación al procedimiento sancionador, que puede ser más favorable que el procedimiento de suspensión; la importancia de un marco objetivo que regule los compromisos y el incumplimiento de lo acordado en el convenio de inclusión, por ser una de las causas previstas para decretar la suspensión o extinción del derecho y de que no haya diferencias sustanciales dependiendo del lugar o del trabajador o trabajadora social que intervenga; la posibilidad de acreditar la realidad de la residencia por otros medios de prueba, además de la inscripción en el padrón, entre otras cuestiones.
En cuanto a las visitas que hemos realizado a los programas y centros que atienden a personas sin hogar, en total hemos visitado 7 programas en los tres Territorios Históricos. Estos centros atienden a personas sin hogar, bien de día o de noche. Las visitas han consistido en una reunión con los responsables, una inspección del centro, y una entrevista con usuarios. Los datos los hemos recogido en unas fichas que van a permitir el contraste, la comparación entre recursos y la evolución en la atención. Estos datos se referían a la infraestructura e instalaciones, a la atención a las personas usuarias, a la información y prevención, al proyecto del centro y a los registros existentes, y al personal del centro y su modalidad de gestión. La información recibida permite continuar con el seguimiento del informe extraordinario sobre "Respuesta a las necesidades básicas de las personas sin hogar y en exclusión grave".
Es importante mencionar que aún no se ha aprobado la normativa reguladora de los centros destinados a personas sin hogar, por lo que no están concretadas las características técnicas y los requisitos que deben cumplir estos centros.
A continuación hacemos un resumen de la información obtenida, que fue abundante y valiosa, con relación a las siguientes cuestiones:
a) Atención Sociosanitaria
En Bilbao se ha puesto en marcha en el año 2010 el Programa de atención psiquiátrica a personas sin hogar que hemos mencionado en el apartado sobre políticas públicas. Este programa empezó en junio del año 2010 y la valoración es positiva. Se dirige a personas que tienen problemas de salud mental con independencia de su origen nacional o de su situación administrativa, o de su inscripción en el padrón.
El año pasado se puso en marcha en Bilbao la unidad de convalecencia del albergue de Elejabarri que también fue un avance; se mantienen algunas carencias, como: la necesidad de más plazas, el ingreso los fines de semana o la posibilidad de prolongar la estancia cuando no tienen ninguna alternativa para continuar la recuperación. En Hontza también tienen 4 plazas para personas que requieran convalecencia pero es un centro de noche.
En Vitoria existe un protocolo entre el servicio de urgencias sociales y el Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco para atender a personas que tienen problemas de salud mental. El servicio de urgencias sociales proporciona ayuda puntual a las personas en situación de dependencia que deben ser atendidas por la Diputación Foral, (nos remitimos al apartado de quejas tramitadas ya que algunas quejas se refieren a la coordinación sociosanitaria).
El centro de Armentia –Abegia– al que hemos hecho referencia antes, atiende a personas con patología múltiples. También se prevé la apertura de un centro de día para personas con problemas de salud mental.
En San Sebastián se echan de menos protocolos de actuación que faciliten pautas claras en la atención a personas sin hogar con problemas de salud mental y/o adicciones, aunque hay colaboración entre los profesionales del ámbito social y del sanitario que permite la atención a este colectivo.
b) Perfil
En Bilbao plantean que las personas que están acudiendo a los recursos presentan un mayor deterioro. La mayoría sigue un tratamiento de salud mental. Los recursos tienen un porcentaje importante de personas extranjeras, en distintas situaciones, a veces con un problema únicamente de exclusión residencial y carencia de medios económicos. Otro elemento es el de la mayor presencia de jóvenes extranjeros. Mayoritariamente son hombres, el número de mujeres es mucho menor. Las personas que acuden a Hontza (que es un centro de noche para personas con problemática de adicciones y que se encuentran en situación de exclusión social), tienen una media de edad mayor de 40 años y son mayoritariamente autóctonas.
En Vitoria-Gasteiz señalan que las personas que acuden a estos recursos son en mayor proporción hombres; las personas extranjeras son menos del 50%; algunas personas presentan adicciones, pero han disminuido las personas que consumen sustancias tóxicas; la edad media es de 35 a 55 años, la mayoría están empadronadas, también hay transeúntes aunque son menos las personas que acuden al centro de día.
En San Sebastián señalan que la mayoría son hombres mayores de 30 años. La mitad de las personas usuarias son personas extranjeras, que tienen una edad inferior a las personas autóctonas que acuden a estos recursos. El problema es que algunas de estas personas sufren problemas de salud mental pero no reciben un tratamiento adecuado por no disponer de condiciones adecuadas que permitan un seguimiento a su enfermedad. Un elemento que han detectado es que personas de segunda generación están siendo usuarias de recursos para personas sin hogar.
c) Acceso a la atención sanitaria y a programas de incorporación social
En Bilbao las personas sin hogar tienen garantizado tanto el acceso a la atención sanitaria como a programas de incorporación social. El protocolo del Ayuntamiento de Bilbao prevé un acompañamiento social por parte de una organización social y la posibilidad de solicitar prestaciones económicas. Entre las dificultades que plantean está el que algunas personas tienen serias dificultades para alcanzar los objetivos de autonomía.
En Vitoria-Gasteiz las personas sin hogar tienen acceso a la atención sanitaria y existen pautas preestablecidas para iniciar y llevar a cabo itinerarios de inserción social. Estos itinerarios se coordinan por el Servicio Municipal de Urgencias Sociales. También este año han aprobado un protocolo de actuación para su inscripción en el padrón.
En San Sebastián las personas habituales pueden acceder a la inscripción en el padrón municipal y a la atención sanitaria, pero no hay previsión de tramitación de prestaciones económicas y plantean que hay enormes obstáculos para iniciar procesos de incorporación social por parte de personas que están sin hogar, porque no hay ni centros de baja exigencia (salvo el dispositivo invernal) ni plazas suficientes en programas de atención integral a las necesidades que son la mayoría. Otro de los problemas es la situación de las personas extranjeras que tienen antecedentes penales que les impiden poder acceder a una autorización de residencia y de trabajo, lo que dificulta su autonomía e incorporación social.
d) Satisfacción de necesidades básicas
En Bilbao plantean que han aumentado el número de comidas y los horarios de los comedores. Sigue habiendo limitaciones en cuanto que solo está garantizada una comida y el desayuno.
Se han aumentado las plazas de alojamiento pero no es suficiente, sobre todo respecto al dispositivo invernal.
En cuanto al vestido el problema surge con algunas tallas, la ropa para mujeres y el calzado. También plantean que el plazo de tres meses establecido para solicitar de nuevo el vale, en algunas ocasiones, es excesivo.
En Vitoria-Gasteiz no se detecta que haya problemas con relación a la comida, al vestido o al alojamiento.
En San Sebastián siguen planteando la necesidad de duchas municipales que no sean las de la playa. También la importancia y necesidad de las consignas. En cuanto a la comida, hay dos comedores que gestiona Caritas y se ofrece comida en el albergue municipal, pero esto no permite que todas las personas puedan tener una comida caliente a diario y tienen que recurrir a bocadillos. En época invernal tanto el Neguko Aterpe como Hotzaldi dan desayunos y un refrigerio caliente a la noche. No detectan problemas de ropa.
e) Necesidad de nuevos recursos
En Bilbao plantean que se detecta la necesidad de pisos para mujeres con problemas de salud mental. También de consignas y servicio de lavandería, de centros de día los fines de semana y centros residenciales adecuados para personas con patologías múltiples.
En cuanto a la necesidad de nuevos recursos en Vitoria Gasteiz se plantea la importancia de las empresas de inserción para colaborar en la incorporación laboral de estas personas.
En San Sebastián no hay suficientes plazas en centros de baja exigencia salvo en época invernal, ya que los únicos recursos que permanecen abiertos todo el año son el Aterpe que gestiona Caritas y el albergue municipal. Estos recursos permiten iniciar programas de incorporación social.
f) Situaciones de riesgo vital
En Bilbao está previsto un procedimiento para situaciones de riesgo vital en coordinación con salud mental.
En Vitoria-Gasteiz el equipo de calle trabaja para que se incorporen a los recursos municipales, como son el dispositivo de alojamiento invernal.
g) Cuestiones comunes
La limitación a dos unidades de convivencia por hogar para beneficiarse de prestaciones económicas, dificulta los procesos de autonomía de estas personas que tienen enormes problemas para encontrar un alojamiento adecuado.
Es importante que haya recursos y centros de iniciativa privada, además de pública, que sean de baja exigencia y con exigencia más intensa porque permite una mejor adecuación a los procesos de estas personas que no son lineales y se adaptan mejor a las necesidades de cada persona.
V.?Quejas que afectan al colectivo
A continuación hacemos referencia a las quejas tramitadas durante este año que afectan a los dispositivos de lucha contra la exclusión social, al funcionamiento de la Administración y al procedimiento administrativo que se sigue por los servicios sociales, a situaciones de vulnerabilidad que se presentan, así como a la atención sociosanitaria, a los problemas relacionados con la inscripción en el padrón, con la discriminación y con los tratos inadecuados, y los problemas de convivencia.
V.1. Sistema de Garantía de Ingresos
El Ararteko en el año 2010 ha tramitado quejas que afectan principalmente a los requisitos que tienen que reunir las personas para ser beneficiarias de prestaciones económicas, como la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) en sus diversas modalidades, la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) y las ayudas de emergencia social (AES).
Muchas personas no pueden acreditar disponer de un alojamiento adecuado, porque no pueden alquilar una vivienda debido al precio de la misma o a las condiciones que establece el propietario, por lo que se han ido desarrollando diferentes fórmulas, como son los alquileres de varias habitaciones en una misma vivienda o los subarriendos.
Hemos recibido quejas que se refieren a la dificultad de acreditar un alojamiento independiente. Otro motivo de queja ha sido la denegación de la tramitación de la prestación porque en la misma dirección hay personas inscritas en el padrón municipal aunque no residan en la vivienda, o los casos en los que la vivienda no cumple las condiciones de habitabilidad. Las quejas también hacen referencia a la limitación de ingresos en una misma vivienda; esto es, cuando en una misma vivienda hay varias unidades de convivencia, la suma total de ingresos que perciben no puede superar una determinada cantidad.
Los servicios sociales municipales comprueban si el alojamiento de la persona le permite acceder a la RGI y en su caso, a la PCV. Las personas tienen que aportar el título que legitima la ocupación de la vivienda y se comprueba, entre otras cuestiones, si la vivienda cumple condiciones de habitabilidad, las personas que figuran inscritas en el padrón municipal en esa dirección y los ingresos económicos y bienes patrimoniales de quienes residen en la vivienda.
Al analizar las quejas, valoramos si la actuación que ha motivado las mismas tiene amparo en la normativa de aplicación (Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social).
Uno de los problemas que detectamos es la diferente interpretación de la norma por parte de los servicios sociales de base municipales, que son competentes en la instrucción de los expedientes y en la propuesta de resolución, y por parte de las diputaciones forales, competentes en el reconocimiento, denegación y, en su caso, revisión, modificación, suspensión y extinción de la RGI y de la PCV.
La validez de algunos títulos de ocupación de la vivienda en unos territorios y no en otros, –como es el contrato de habitación o la exigencia de que la vivienda cumpla determinadas condiciones de habitabilidad o que los ingresos de las unidades de convivencia que comparten la vivienda no puedan superar determinadas cuantías– han sido objeto de queja según el territorio. La actual previsión que limita a dos únicas unidades de convivencia por vivienda como beneficiarias de la prestación de la RGI ha aclarado la situación, aunque, como contrapartida, queda sin resolver la situación de muchas personas que, debido a los precios de la vivienda, la comparten con más de dos unidades de convivencia.
También hemos recibido varias quejas que tienen por motivo las dificultades en tramitar la RGI cuando hay personas que se mantienen inscritas en el padrón municipal en el mismo domicilio, aunque no residan en la vivienda. El procedimiento para dar de baja de oficio en el padrón municipal se puede prolongar más de 6 meses, por lo que estas personas han optado por buscar otra vivienda con las dificultades que ello implica, porque mientras no se produzca la baja en el padrón no se tramita la solicitud de RGI.
Este año hemos detectado la exigencia, también en algunos territorios mayor que en otros, de algunos requisitos, como es el tener que acreditar la carencia de bienes inmuebles en el país de origen y la necesidad de justificar la separación, el divorcio o la reclamación de pensiones alimenticias. Estos requisitos afectan en gran medida a las personas inmigrantes, por lo que nos remitimos al apartado del informe que hace referencia a las actuaciones que afectan a este colectivo área de personas inmigrantes.
Las personas que se encuentran en situación o en riesgo de exclusión se encuentran ante realidades diversas de graves carencias económicas y personales, por lo que se debe atender y valorar adecuadamente cada situación de vulnerabilidad. La exigencia de algunos documentos que son imposibles de obtener en algunos casos, puede confundirlo con la exigencia de cumplir los requisitos previstos en la normativa. La propuesta de los servicios sociales de base y el informe social son, por tanto, muy importantes, porque explican y justifican el expediente. En todo caso, estos informes deben ser elaborados con mucho rigor y con datos objetivos sobre la situación personal y económica, de modo que permitan que la atención sea semejante en situaciones extremas.
También se nos han planteado casos por denegación de la prestación. En uno de ellos, se trataba de una unidad de convivencia que era perceptora de prestaciones que tenía acogida a otra persona en su hogar. El Decreto 147/2010 establece que la unidad acogedora debe disponer de recursos suficientes para hacer frente a sus propios gastos básicos, por lo que no podrán ser perceptores de la RGI (art. 5.3). En otro caso, la denegación se debía a que el solicitante excedía el cómputo de recursos porque era cotitular de una cuenta, junto con su padre. Si bien manifestaba que esa cantidad no le correspondía, se le aplicó el cómputo legal del 50% del importe existente en dicha cuenta.
En otro caso, vimos con agrado cómo la Administración tuvo en cuenta los efectos de la custodia compartida en una solicitud de RGI. Se trataba de un padre que tenía a sus hijos durante medio mes. Si bien éstos no estaban empadronados con él, sino en el domicilio de la madre, la Administración tuvo en cuenta la efectividad del hecho, en cumplimiento de una resolución judicial. Así, al calcular la cuantía de la RGI que pudiera corresponder al solicitante, se tuvo en cuenta que durante 15 días al mes, la unidad de convivencia incluía también a sus hijos.
Otro asunto que se nos ha planteado ha sido la incompatibilidad legal que presenta la percepción del subsidio por desempleo (prestación estatal) con cualquier otra prestación asistencial superior al 75% del salario mínimo interprofesional (SMI; artículo 215.1.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio), por el que se aprueba la Ley General de la Seguridad Social.
Se nos presentó el caso de una persona que percibía el subsidio por desempleo y lo complementaba con la RGI hasta el límite de esta última. Además, recibía la prestación complementaria de vivienda. El conjunto de estas dos últimas prestaciones autonómicas superaba el 75% del SMI. Cuando el Servicio Público de Empleo Estatal (dependiente del Ministerio de Trabajo e Inmigración) tuvo conocimiento de ello, le suspendió dicho subsidio y, además, le requirió la devolución de cierta cantidad por considerarla indebidamente percibida. Todo ello en aplicación de la normativa citada.
Si bien la resolución parecía correcta desde el punto de vista jurídico, nos pareció que podía entrar en colisión con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, en su sentencia 239/2002, de 11 de diciembre, dictada sobre una situación que, a nuestro juicio, tiene características análogas a la planteada: es la posibilidad de que las pensiones no contributivas (de ámbito estatal) puedan ser o no complementadas con ayudas provenientes de fondos propios de las comunidades autónomas. En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional se pronunció favorablemente.
Las consecuencias de dicha suspensión, en aplicación de la citada normativa, son destacables, especialmente para quienes tienen 52 años o más. Por una parte, al dejar de percibir el subsidio por desempleo se deja de cotizar a la Seguridad Social, con efectos negativos en el derecho a la atención sanitaria y en su pensión de jubilación futura. Por otra, la suspensión del subsidio podría hacer recaer sobre la CAV el importe total de la ayuda social.
Dado que se trataba de la actuación de un órgano de la Administración General del Estado, el caso se remitió al Defensor del Pueblo, junto con un informe elaborado sobre la citada sentencia del Tribunal Constitucional. Igualmente, se dio cuenta de ello al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, puesto que afectaba a una prestación regulada desde ese Departamento.
También, se ha seguido con la tramitación de un expediente que tiene su origen en la distinta consideración del concepto de unidad de convivencia en la normativa reguladora de las diferentes prestaciones económicas y las consecuencias que de eso pueden derivarse. La importancia de este concepto se debe a que el cómputo de recursos económicos se efectúa entre los miembros que componen la unidad de convivencia. En este caso se trata de la Pensión No Contributiva (PNC) y la Renta de Garantía de Ingresos (RGI). En la primera, dicha unidad la componen el conjunto de personas que residen en el hogar; en la segunda, no siempre es de esa manera. El caso planteado se refiere a una persona que percibía una PNC. Acogió temporalmente en su hogar a otra que recibía una RGI y, como tenía un menor a su cargo, constituía una unidad especial. Esta convivencia no afectaba a esta última, porque no variaba su situación de unidad de convivencia especial. Sin embargo, sí afectaba de modo importante a la titular de la PNC, porque variaba su unidad familiar o de convivencia y, especialmente, variaban los ingresos económicos computables. Con este nuevo cálculo, se incrementaban sus recursos y excedía el límite establecido. Por eso, se le suspendió la pensión y, además, se le solicitaron indebidos.
V.2. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Otros motivos de queja hacen referencia a cuestiones que afectan al funcionamiento y al procedimiento por el que la Administración ha tomado una decisión, como son quejas relativas a la suspensión de la percepción de la RGI, a las solicitudes y a los retrasos en la tramitación de las prestaciones, a los procedimientos de devolución de cantidades indebidamente ingresadas, al procedimiento sancionador o a la resolución de recursos.
La suspensión en la percepción de la RGI, al ser éste el único ingreso que en muchos casos la persona o la familia recibe, tiene graves efectos, sobre todo en los casos en los que hay niños y niñas a cargo.
Las quejas que recibimos hacen referencia a que la persona ha conocido que se le suspende la prestación porque, bien no se le hace el ingreso o bien se le comunica en la misma fecha que corresponde su abono, la resolución por la que se le suspende su derecho a la prestación. También recibimos quejas en las que quienes reclaman alegan que no han incurrido en la causa de suspensión que se les imputa.
Esta institución ha señalado en muchas ocasiones la importancia del trámite de audiencia, de una motivación adecuada y la obligada aplicación a todo procedimiento administrativo de las normas establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
El actual Decreto 147/2010, de 25 de mayo de 2010, de la Renta de Garantía de Ingresos, establece en los arts. 53 a 55 las normas comunes de procedimiento para los casos de modificación, suspensión y extinción del derecho a la prestación. En el art. 53.2 se señala expresamente: "Iniciado un procedimiento de modificación, suspensión o extinción del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos, cuando se trate de un procedimiento de oficio, se comunicará su incoación a la persona titular mediante envío al último domicilio declarado, con indicación de las causas que lo fundamentan y sus posibles consecuencias económicas, así como el plazo para resolver y notificar y las consecuencias derivadas de la falta de resolución expresa en el plazo establecido en el art. 55, todo ello al efecto de que puedan formularse por parte de las personas interesadas las alegaciones que estimen pertinentes".
Este año hemos recibido una queja en la que se denunciaba la manera en que se había procedido a la suspensión, sin que hubiera habido audiencia previa y con base en un informe realizado por la policía municipal que era contradicho por otro documento público, como es la inscripción en el padrón. La Administración cuando reanudó el abono de la prestación, no abonó a su vez las mensualidades pendientes, por lo que tuvimos que recordar las previsiones del art. 27 de la Ley 18/2008, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social "… En el caso de que se resuelva el mantenimiento de la prestación se reconocerá a la persona titular de la prestación el derecho al cobro de aquellas dejadas de percibir durante la suspensión". Hay, por tanto, que diferenciar entre los casos en los que hay causas para decretar la suspensión, en las que la prestación se debe devengar a partir del día siguiente al de la fecha en que hubieran decaído las causas que motivaron la suspensión, y los casos en los que no hubo ninguna causa para decretar dicha suspensión.
Hemos recibido algunas quejas que tienen por motivo la suspensión de la prestación por "no estar disponible para el empleo, no permanecer inscrita ininterrumpidamente como demandante de empleo o rechazar un empleo adecuado" (art. 43.2.d Decreto 147/2010). En algún caso se trataba del rechazo a un trabajo, dentro del programa Auzolan, sin causa justificada y habiendo sido informado de las consecuencias que eso podría conllevar. Otros motivos de queja han sido la suspensión por no comunicar en el plazo establecido las modificaciones habidas en la unidad de convivencia o en el nivel de recursos.
Las suspensiones por estas causas únicamente pueden durar un mes cuando ocurran por primera vez, en aplicación del art. 45.2 Decreto 147/2010, previsión que no en todos los casos se ha cumplido. En las quejas recibidas no se ha dado audiencia ni se ha requerido con anterioridad a la persona su obligación de inscribirse o de permanecer inscrita ininterrumpidamente en el servicio de empleo, ni tampoco se ha dado la posibilidad de subsanación con anterioridad a decretar la suspensión de la prestación. Esta institución ha recordado que existe un procedimiento sancionador que se debe utilizar en los casos en los que la persona ha cometido una infracción, sin que la suspensión del derecho a la prestación sea la figura prevista en los mismos.
En cuanto al reintegro de cantidades indebidamente percibidas, se nos presentó el caso de una persona beneficiaria de la RGI, pero la Diputación le deducía el 30% porque debía devolver cierta cantidad indebidamente percibida. Esta deuda se había producido por la demora de la Administración en reducir o suspender el importe de la prestación que recibía, cuando el interesado comunicó que había encontrado un trabajo temporal. No se cuestionaba la devolución, pero el interesado había solicitado que su prestación se redujera en un porcentaje inferior, porque el 30% le suponía un importante desequilibrio en su economía familiar. La Administración le había denegado, alegando que dicho porcentaje era el estipulado en la norma. Efectivamente, el artículo 57.4 del Decreto 147/2010 señala dicho porcentaje como máximo posible a deducir en esas situaciones. Sin embargo, se ha pedido a la Administración que tenga en cuenta las circunstancias alegadas para aplicar un porcentaje inferior.
Hemos observado que algunas administraciones comunican en la misma resolución la suspensión de la RGI y la necesidad de reintegro de cantidades que consideran indebidamente percibidas. De acuerdo con la normativa reguladora, la obligación de reintegro de prestaciones indebidas requiere la tramitación de un procedimiento administrativo propio, en el que ha de informarse debidamente de los hechos a la persona afectada, darle el trámite de audiencia y dictar una resolución debidamente motivada (artículos 56 y ss. del Decreto 147/2010). Se ha recordado este aspecto a la Administración.
También hemos observado en alguna Administración una excesiva demora en la resolución de recursos por suspensión de la RGI. Si bien la ley de procedimiento administrativo indica los plazos para considerar desestimado por silencio y poder iniciar la vía judicial, es importante que el recurso se resuelva de manera expresa en un plazo adecuado, ya que afecta a la satisfacción de las necesidades básicas de la persona afectada y es importante que conozca claramente las causas y motivación legal de la decisión administrativa. Sucede que las administraciones, para agilizar su labor, utilizan formularios para las resoluciones de denegación o suspensión de las prestaciones, en las que la motivación es bastante genérica y no ofrece suficiente información.
Otras de las quejas están motivadas en la no tramitación de una solicitud de prestación de RGI. Son casos en los que la persona se ha dirigido a los servicios sociales a solicitar una prestación sin aportar la documentación completa, por lo que no se le tramita el expediente, en espera de que aporte el resto de la documentación. Cuando posteriormente se aporta, es una práctica que favorece que los expedientes se tramiten con celeridad. No obstante, en los casos en los que la persona tiene dificultades para aportar el documento y se retrasa, puede dar lugar a confusión sobre si la solicitud se ha tramitado o no, por lo que es recomendable que cuando la persona presente la solicitud en los servicios sociales se le dé una copia y, si le falta algún documento, se le requiera para su presentación y se le comunique que, si no se aporta el documento se le dará por desistida de su solicitud. Se trata de nuevo de cumplir las previsiones establecidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Otro motivo de queja fue la demora en la resolución de una solicitud de RGI. El artículo 62.2 de la Ley 18/2008 fija un plazo de resolución de dos meses y añade que, en caso de silencio, éste será positivo para la RGI y la PCV. En el caso planteado, transcurrió ampliamente dicho plazo sin que se dictara resolución. El interesado denunció la demora, alegando al sentido del silencio, pero no tuvo respuesta. Muy posteriormente, se dictó la resolución que desestimaba la solicitud.
Entendimos que esa resolución no era conforme a derecho, puesto que debería ser estimatoria, en aplicación no sólo de lo establecido en el citado artículo 62.2, sino también de los artículo 42 y 43 de la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo. De acuerdo con esto, la resolución que se dictara una vez vencido el plazo debía confirmar la estimación que ya se había producido mediante el acto presunto que supone el silencio administrativo.
Si la Administración entendía que el interesado no reunía todos los requisitos para percibir la RGI –aspecto que no cuestionábamos en este caso– debía aplicar la Ley 30/1992. Así si consideraba que el acto podía incurrir en nulidad de pleno derecho o en anulabilidad (artículos 62.1 y 63.1), debía iniciar de oficio un procedimiento de revisión de dicho acto (art. 102 y ss). Incluso, una vez iniciado, podía suspender su ejecución (art. 104).
Otra de las quejas que hemos recibido tiene que ver con la expulsión de recursos residenciales por incumplimiento de la normativa básica de convivencia. Dicha expulsión se motiva en la necesidad de salvaguardar la buena convivencia y el mantenimiento de un espacio psico-afectivo armónico entre las personas residentes, educadores y educadoras y personal responsable del recurso. El Ararteko ha señalado la importancia de actuar conforme a las normas y los principios que rigen la actividad sancionadora, Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Es necesario que se cumpla la garantía de procedimiento, que haya una separación entre la fase instructora y la sancionadora, que se prevean medidas de carácter provisional y que se respeten los derechos de las personas. Estos derechos son, entre otros, conocer los hechos que se les imputan, las infracciones que tales hechos pueden constituir y las sanciones que en su caso se les pudiera imponer, la identidad del instructor, la identidad de la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia. También tienen derecho a formular alegaciones y a utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes. La resolución que concluya el procedimiento debe incorporar los recursos que correspondan para poder impugnarla y se deben cumplir las normas existentes sobre notificación personal. Por último, es importante que haya una normativa que regule el procedimiento que se va a seguir para imponer una sanción y que las personas usuarias tengan conocimiento con antelación de las sanciones en que pueden incurrir. Las sanciones deben ser proporcionales a los hechos que son objeto de infracción. En casos de expulsión es importante tener en cuenta la situación en que se deja a la persona y evitar situaciones de riesgo vital. Las medidas que se ponen en marcha en época invernal (recursos de alojamiento de baja exigencia) son muy positivas para paliar situaciones extremas.
Este año hemos recibido varias quejas que afectan a la reclamación efectuada por las administraciones públicas de devolución de cantidades indebidamente percibidas. Las cantidades que son objeto de reclamación son muy elevadas por lo que nos hemos dirigido a las distintas administraciones públicas señalando la importancia de que cualquier irregularidad se detecte cuanto antes, por los efectos que produce la acumulación de una deuda para personas y familias que se encuentran, en todo caso, en una situación de vulnerabilidad económica. También nos parece importante, y así lo hemos señalado, que se cumpla el procedimiento establecido para resolver la obligación de devolver las cantidades y que se cuide, especialmente, la claridad y el detalle en la comunicación del motivo por el que se tiene que devolver la cantidad, el importe que hay que devolver, la fecha desde la que se tiene que devolver la cantidad indebidamente ingresada y el resto de las circunstancias que afectan al expediente, como son la audiencia de las personas y los recursos que caben frente a la decisión (art. 56 a 58 Decreto 147/2010).
Una de las quejas hacía referencia a que se había iniciado el procedimiento de devolución de la cuantía con base en un informe de la guardia municipal. Entre las consideraciones que el Ararteko trasladó a la Administración competente estaba el análisis del valor de prueba plena de los informes realizados por un funcionario público. Para que tengan el valor de prueba plena se tienen que haber cumplido las formalidades exigidas. Este carácter de prueba plena debe quedar reservado a los documentos que reflejen la existencia de datos cuya constancia obra en poder de la Administración Pública o de los hechos objetivos constatados "in situ" por el funcionario. En ese caso, los datos que contenía el informe no constaban en poder de la Administración Pública. Al extender su eficacia a hechos que carecen de dicha cualidad es exigible la explicación de los elementos o pruebas que han llevado a su autor a la convicción que expresan. La prueba plena no se extiende, tampoco, a las interpretaciones o juicios de valor que eventualmente pudieran contener. Hay, por tanto, que diferenciar los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el funcionario, de los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba que deben ser consignados en la propia acta. A juicio del Ararteko, sería necesaria una mayor y mejor regulación de los informes que están dando lugar a la suspensión y, en su caso, extinción de las prestaciones económicas, así como la devolución de las cantidades percibidas indebidamente. Sería conveniente prever un contenido posible con determinación expresa del conjunto de extremos a los que alcanza la presunción de certeza y fijar un procedimiento de elaboración. Además, deberían tener unas mínimas condiciones objetivas y subjetivas que hagan posible su fiabilidad, entre las que está la posibilidad de contradicción; esto es, que el sujeto pasivo pueda ser oído con carácter previo, a menos que sea imposible, así como que pueda oponerse a su contenido. Si se utilizan otros medios probatorios, como son las declaraciones de testigos, se tienen que respetar el conjunto de garantías que le son propias: tiene que poderse poner en conocimiento de la persona interesada y debe poder rebatirlas, ya que la prueba de cargo debe ser obtenida con todas las garantías.
V.3. Situaciones de vulnerabilidad social
Muchas de las quejas que recibimos afectan a personas en situación de vulnerabilidad social. Son personas que se quejan de que no pueden hacer frente a los gastos corrientes con el salario que perciben: pago del alquiler de la vivienda o de la hipoteca, de los suministros (electricidad, gas…) y de la alimentación. Son personas que tienen menores a su cargo, o bien que tienen que pagar una pensión alimenticia pero que ni tienen suficientes ingresos para hacer frente a los gastos, ni pueden ser beneficiarias de ayudas sociales.
Otras situaciones de vulnerabilidad que se nos trasladan hacen referencia a que las personas, por motivos de salud mental, no pueden cumplir los requisitos que les comunican los servicios sociales de base, como son la búsqueda de una vivienda, o la presentación de los documentos solicitados. Son personas que requieren un apoyo terapéutico fuerte y que tienen una demanda de ayuda que afecta a todas las decisiones de su vida, que es difícil de satisfacer por los servicios sociales por el componente relativo a la salud mental y porque, precisamente, una de las funciones que desarrollan los servicios sociales de base es el de apoyar la autonomía de las personas.
V.4. Dificultades en la inscripción en el padrón
Este año hemos recibido menos quejas con relación a las dificultades para la inscripción en el padrón por no poder aportar determinados documentos, como son el contrato de alquiler, y la mayoría de ellas se han resuelto cuando hemos recordado que la normativa exige que los datos del padrón reflejen el número de habitantes que reside efectivamente en el municipio con carácter habitual, con independencia del título por el que se ocupa una vivienda. Los problemas que hemos detectado afectan a las personas sin hogar que viven en algunos municipios, o en el caso de centros residenciales, a las personas, bien adultas o menores, que residen en los mismos. Este año el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha aprobado un protocolo de actuación para el empadronamiento de personas en situación de exclusión residencial.
V.5. Atención socio-sanitaria
Las personas, que tienen problemas de salud y a las que se les ha reconocido una situación de dependencia y que, además, están en situación de exclusión social grave y residencial, plantean un problema de competencia en cuanto a la Administración que debe atenderles, bien el Ayuntamiento, bien la Diputación Foral. Estas personas puede que se encuentren en recursos de urgencia social. Es importante que haya una coordinación adecuada entre las distintas administraciones que permita que estas personas tengan la atención que precisan. Hemos recibido varias quejas con relación a esta situación y a la decisión del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz de no atender a las personas a quienes se les ha reconocido su dependencia, aunque estén en situación de exclusión social grave.
V.6. Discriminación o trato inadecuado
Hemos recibido quejas que tienen por motivo el trato que reciben las personas usuarias de los servicios sociales. Son quejas en las que las personas refieren que han sido tratadas sin respeto por parte de los servicios sociales o bien que han sido cuestionadas por presentar la solicitud de RGI. Estas quejas han afectado a personas extranjeras por lo que nos remitimos al apartado correspondiente al área de personas inmigrantes.
V.7. Problemas de convivencia
Se trata de un tipo de queja con un denominador común: la existencia, en una comunidad de vecinos, de alguna persona o grupo de personas con un comportamiento considerado incívico por sus convecinos, consistente en ruidos, golpes, etc. Se suele tratar de problemas de carácter complejo, pues al elemento puramente convivencial hay que añadir otros, generalmente relacionados con la salud mental y la exclusión social. Esto significa que los servicios sociales de base municipales están también a menudo implicados, pues suele tratarse de personas usuarias de dichos servicios.
El Ararteko analiza la intervención de la Administración frente a las denuncias de los vecinos y si esa intervención ha tenido en cuenta que se trata de personas que tienen dificultades, por lo que puede que requieran la derivación a un servicio de salud mental, o bien, en casos muy graves, que se inicie un procedimiento de incapacitación.
El Ararteko no puede entrar a conocer los problemas que afectan a las relaciones entre particulares ni puede enjuiciar las faltas o delitos contra la integridad de las personas. Estas cuestiones son competencia de los tribunales. El Ararteko únicamente comprueba si las fuerzas de orden público han acudido cuando se les ha requerido y si el Ayuntamiento dispone de servicios para atender estos conflictos vecinales o bien, si los servicios sociales han realizado su función, ya que suele tratarse de personas que son objeto de una intervención social dirigida a su inclusión social.
En las quejas que hemos tramitado este año, las actuaciones de las administraciones han sido adecuadas, en el sentido de que se están realizando esfuerzos, y no sólo desde la perspectiva del orden público, para que mejore la convivencia vecinal.
VI.?Conclusiones
A continuación destacamos las cuestiones que afectan al área, que por su interés requieren de especial seguimiento en el año 2011.
1. El Sistema Vasco de servicios sociales y el Sistema de Garantía de Ingresos requieren de instrumentos que permitan un desarrollo homogéneo de las prestaciones y los servicios en la Comunidad Autónoma del País Vasco, algunos de los cuales siguen pendientes de aprobación.
2. La transferencia de las políticas de empleo es una oportunidad para la activación al empleo de las personas que perciben prestaciones económicas, que no debe obviar la situación y circunstancias personales en las que se encuentra cada persona; esto es, los itinerarios personales de inclusión y las circunstancias de los distintos colectivos, como son las mujeres, las familias, los miembros de minorías étnicas etc.
3. Se echa de menos un análisis y debate público sobre las causas de la exclusión por ser una realidad que afecta a millones de personas en la Unión Europea, como ha quedado de manifiesto en el año 2010, año europeo de la lucha contra la pobreza y exclusión social. La información sobre los protocolos de lucha contra el fraude, y las actuaciones de las administraciones públicas para evitarlo debe evitar que se estigmatice a una población que tiene dificultades para subsistir y es titular de derechos, como es el derecho a una vida digna.
4. Las personas sin hogar requieren de una variedad de recursos tanto sociales como sanitarios y sociosanitarios y de itinerarios flexibles ya que los procesos de incorporación social no son lineales. La variedad de recursos con exigencias mínimas que permitan una atención digna y otros con compromisos más estrictos y acompañamiento personalizado, o de recursos de gestión pública y privada adecuadamente coordinados es positiva y ajustada a la diversidad de situaciones.
5. Las administraciones que gestionan las prestaciones económicas deben cumplir la regulación prevista en la tramitación de las mismas y las garantías y derechos previstos en la normativa que rige el procedimiento administrativo, con especial atención al cumplimiento del principio de audiencia y de igualdad. Las causas de suspensión deben estar motivadas y no es adecuado que se utilice el procedimiento de suspensión en lugar del procedimiento sancionador porque tienen finalidades distintas.
6. En situación de crisis son fundamentales las medidas que las administraciones públicas ponen en marcha, tanto para evitar procesos de exclusión graves como para mejorar la empleabilidad de las personas y el crecimiento del empleo.
7. Personas gitanas y otras minorías culturales
I. Antecedentes
Una de las áreas de trabajo del Ararteko es la que afecta a las personas gitanas. El pueblo gitano es una minoría cultural que ha sido reconocida como tal, con los derechos y compromisos que acompañan a dicho reconocimiento. Ello hace que sean necesarias políticas públicas que protejan y promocionen su identidad cultural, mejoren sus condiciones sociales y económicas y se establezcan medidas efectivas contra la discriminación. Un elemento importante es el reconocimiento de su aportación cultural. Entre las actuaciones que pueden ayudar a su promoción está la de la lucha contra la estigmatización que sufren. Persiste una imagen negativa hacia los gitanos y gitanas que desemboca en situaciones discriminatorias. La lucha contra la discriminación, la denuncia y condena de actuaciones racistas y xenófobas y la puesta en marcha de medidas que favorezcan su participación política, social y económica es fundamental.
El año 2010 ha sido un año doloroso para la comunidad gitana que ha vuelto a vivir como sus miembros eran rechazados como vecinos y vecinas de algunas localidades de Francia, sin que ello haya tenido consecuencias, seguramente porque no es el único país que ha desmantelado campamentos y expulsado a personas gitanas, como también ha sido el caso de Italia o Alemania. Las alegaciones del gobierno francés con relación a que ninguna persona originaria de un Estado miembro de la Unión Europea puede ser una carga económica para otro Estado, que los acuerdos que permitieron la adhesión de la Unión Europa con Rumania y con Bulgaria prevén una prórroga de 7 años antes de autorizar la libre circulación y que esta prórroga aún no ha vencido o bien que los expedientes de expulsión han sido examinados caso por caso, y que las expulsiones han sido voluntarias, no pueden hacer olvidar que se trataba de expulsiones colectivas –que están prohibidas–, y de actuaciones discriminatorias por razón de etnia –las expulsiones solamente han sido de gitanos, no de otras etnias o de otros miembros de Estados que se han adherido en los últimos años a la Unión Europea–.
Por tanto, el rechazo a la población gitana sigue siendo una realidad que impide el progreso de este pueblo.
La llegada de personas gitanas que tienen su origen en un país de la Unión Europea plantea numerosos retos porque ejercen como ciudadanos comunitarios el derecho a la libre circulación y a la libre residencia. Son personas que se desplazan con el objetivo de encontrar oportunidades de progreso y un mejor trato que permita mejorar sus condiciones de vida para ellos y para sus hijos. La Unión Europea ha elaborado diversos documentos, resoluciones, comunicaciones, y acordado compromisos e instrumentos (fondos estructurales y fondos de preadhesión) que muestran su interés por atender las necesidades de la minoría cultural más numerosa en Europa. La población gitana sufre una enorme desventaja social en la actual sociedad tecnológica que debe ser combatida para favorecer su inclusión social y laboral.
Los problemas de las personas gitanas tienen que ver con la desigualdad en el campo de la salud, la discriminación laboral, la segregación, abandono y fracaso escolar, las dificultades de acceso a un alojamiento adecuado, la infravivienda y el trato que reciben. Estos problemas les impiden ejercer sus derechos.
Los poderes públicos no han tenido presentes las necesidades de esta población hasta la década de los 70 del siglo pasado. Desde entonces se han adoptado principios y convenios, se han proclamado cartas y propuesto recomendaciones que reconocen la injusticia que ha sufrido este pueblo y recogen el compromiso de evitar que se prolongue.
La intervención pública ha mejorado la situación de sus miembros; la puesta en marcha de políticas eficaces y de un liderazgo institucional es fundamental para que puedan vivir con dignidad.
II.?El área en cifras
Las quejas que hemos recibido están relacionadas con las dificultades para encontrar una vivienda que tienen las personas y las familias gitanas, y con los desalojos de las viviendas porque no se prorrogan los arrendamientos o las relaciones de precario. Otro motivo de queja son las condiciones de infravivienda en la que algunas familias viven y los asentamientos de personas de origen comunitario en edificios y empresas abandonadas.
También están motivadas en el rechazo social y en los problemas de convivencia. Estas últimas son muy preocupantes porque afectan a las políticas públicas que se ponen en marcha o se podrían poner en marcha.
Otro motivo de queja es el de las dificultades de acceso al sistema vasco de servicios sociales por las dificultades en la inscripción en el padrón, la disminución de ayudas al alumnado gitano y los criterios restrictivos en la adjudicación de viviendas por parte del Gobierno Vasco.
III.?Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe recogemos algunas de las novedades normativas y políticas públicas que afectan al pueblo gitano.
Unión Europea
Este año se ha incorporado a la agenda europea la importancia de una estrategia europea que afecte a esta etnia.
Se ha celebrado la II Cumbre Europea sobre Acciones y Políticas a favor de la Población Roma organizada por la Comisión Europea y el Ministerio de Sanidad y Política Social español. Esta cumbre ha ido acompañada de una resolución del Parlamento Europeo, de 25 de marzo de 2010, en la que se insta a la Comisión, entre otras cuestiones, a elaborar una Estrategia y Plan europeo dirigidos a la población roma/gitana.
También se ha celebrado, el 17 de junio de 2010, la tercera reunión de la Plataforma europea para la inclusión de los gitanos. Las reuniones de la plataforma tienen como objetivo estimular la cooperación y los intercambios de experiencias sobre prácticas y políticas exitosas de integración de la población gitana.
En la cumbre se presentaron dos documentos, la Comunicación sobre la integración social y económica de los Roma en Europa y el informe de progreso sobre la ejecución de los instrumentos y políticas de la UE para la inclusión de los Roma.
También mencionamos la Resolución del Parlamento Europeo de 9 de septiembre de 2010, sobre la situación de la población gitana y sobre la libre circulación en la Unión Europea.
El Parlamento en esta resolución expresó su preocupación en relación con la repatriación forzosa de ciudadanos gitanos a países de los Balcanes occidentales y formuló la necesidad de una financiación adecuada para proyectos de integración.
Por último, es importante mencionar la resolución del órgano consultivo de la Unión Europea, el Comité Económico y Social (CESE) sobre la situación de los Roma en la Unión Europea de 16 de septiembre de 2010 en la que se condena las actuaciones discriminatorias contra la población gitana. En la misma señala que el Comité ha apoyado el derecho de las personas de la Unión Europea a la libertad de circulación y de establecimiento. También se muestra partidario de políticas de inclusión a favor de las personas inmigrantes y las minorías, específicamente con relación a los Roma. En este sentido recuerda la responsabilidad de la Unión Europea para encontrar una respuesta adecuada y la competencia de la Unión Europea bajo el nuevo Tratado para ello. El CESE subrayó que, aunque la integración de los Roma es, ante todo, competencia de los Estados miembros afectados, la UE tiene la responsabilidad de afrontar este problema a nivel europeo. La Resolución reitera el llamamiento del Comité a la UE para que adopte una "estrategia completa y convincente para los Estados miembros. Esta estrategia debe elaborarse con la participación de las comunidades romaníes, contando con una financiación apropiada y adaptada a los grandes retos que se plantean".
Estado
Este año se ha aprobado el plan de acción para el desarrollo de la población gitana 2010-2012.
Así mismo, se ha puesto en marcha la Red de servicios de asistencia a víctimas de discriminación promovida por el Consejo para la promoción de la Igualdad de trato y no discriminación de la Personas por su Origen Racial o Étnico del Ministerio de Igualdad en colaboración con distintas entidades.
País Vasco
En el País Vasco es importante mencionar el Consejo para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano en el País Vasco que reúne a representantes de organizaciones sociales y de las administraciones públicas y el II Plan para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano 2008-2011.
Estos instrumentos permiten disponer de herramientas y medidas adecuadas a las necesidades de las personas gitanas.
Se ha avanzado en el diseño y articulación de propuestas que reúnen el consenso necesario y respetan la participación de las personas gitanas. Estas medidas requieren de compromisos políticos y financieros para su ejecución. La evaluación del I Plan puso de manifiesto que no se habían puesto en marcha la totalidad de la medidas acordadas, algo de enorme importancia para mantener la confianza de los agentes intervinientes en el proceso iniciado en el año 2003 y para lograr los objetivos de mejora y progreso de la situación de la población gitana en el País Vasco.
IV.?Plan de actuación
Entre las actuaciones que hemos realizado está el traslado al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales de un problema que afecta de manera importante a la población gitana, como es la dificultad de acceso a la vivienda. Ello hace que en muchas ocasiones la compra de una vivienda (habitualmente en condiciones de infra vivienda) o de un local son las únicas posibilidades que tienen para poder disponer de un alojamiento adecuado. Un problema importante es que la compra de una vivienda implica la extinción del derecho a la prestación de la renta de garantía de ingresos y, en ocasiones, la devolución de cantidades percibidas indebidamente. La nueva adquisición no implica normalmente que la situación económica de la familia haya mejorado, por lo que se debería valorar en cada caso la estabilidad que supone disponer de una vivienda para avanzar en su proceso de inclusión social. La extinción del derecho a la prestación de la renta de garantía de ingresos y la petición de devolución de las prestaciones pueden perjudicar la integración social de todos los miembros de esta familia. En este sentido, se echa de menos que, con determinados colectivos, la intervención social tenga en cuenta las necesidades y circunstancias sociales específicas de determinadas personas y una visión más amplia de los beneficios que implica la intervención social a medio y largo plazo.
Entre las reuniones que hemos mantenido en el año 2010 están la mantenida con las asociaciones de mujeres gitanas que trabajan en la Comunidad Autónoma del País Vasco, la celebrada con la Secretaría del Consejo Gitano y con el Servicio del Gobierno Vasco Biltzen con relación a los asentamientos de población rumana gitana. Estas reuniones han tenido como objeto dar a conocer las funciones de la institución y poner de manifiesto las necesidades y dificultades de las personas gitanas y la importancia del cumplimiento de las medidas propuestas en II plan para la promoción integral y participación social del Pueblo Gitano.
V.?Quejas destacadas
V.1. Necesidad de vivienda
Las personas y familias gitanas tienen un problema muy grave de acceso a un alojamiento adecuado. Los programas de promoción pública han ayudado a muchas personas gitanas a disponer de una vivienda. El alojamiento es una necesidad básica de las personas, que permite el crecimiento adecuado de los menores y el desarrollo de las personas. Este año hemos recibido quejas que afectan a la negativa de prórroga del alquiler del programa Bizigune. Este programa tenía como objeto dar utilidad a las viviendas vacías que no estaban en el mercado, bien porque requerían reformas o bien porque los propietarios tenían desconfianza por la incertidumbre de los contratos de alquiler y de la conducta de las personas arrendatarias en la vivienda de su propiedad. Estas viviendas eran alquiladas por el Gobierno Vasco a las personas inscritas en Etxebide que eran demandantes de vivienda en alquiler.
El plazo máximo de prórroga del alquiler de la vivienda es de 5 años. Las quejas de las vecinas y los vecinos y, en algunos casos, la existencia de deterioros en la vivienda han dificultado la prórroga de los alquileres de la vivienda más allá de los 5 años, por lo que se ha empeorado la situación de algunas familias que han tenido que buscar alojamiento sin la participación del servicio público de vivienda.
V.2. Rechazo vecinal
En el informe del año 2009 hicimos mención a una queja relativa a la denegación de la inscripción en el padrón que estaba motivada en el rechazo vecinal a que una familia se incorporara en un barrio del municipio del Valle de Trápaga-Trapagaran
Resolución del Ararteko, de 30 de marzo de 2009, por la que se recomienda al Ayuntamiento del Valle de Trápaga-Trapagaran que expida el certificado de inscripción en el padrón municipal, reconozca a todos los miembros de una familia como vecinos del municipio, participe en la gestión de las actuaciones conducentes a que la familia ocupe la vivienda de la que es arrendataria y promueva la convivencia social normalizada.
La decisión de adjudicar una vivienda en régimen de arrendamiento a una familia gitana había dado lugar a un rechazo vecinal y a la denegación de la inscripción en el padrón para evitar que la familia residiera en la vivienda.
Esta familia se inscribió en el padrón municipal aunque su situación no está normalizada porque sigue siendo objeto de rechazo vecinal. Durante el año 2010 se han mantenido pancartas cerca de su domicilio y pintadas en las paredes que manifiestan este rechazo. Las organizaciones sociales del Consejo para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano solicitaron al Ayuntamiento que tomara las medidas oportunas para que la brigada municipal y los servicios de limpieza, y si fuera preciso, la policía municipal retiraran las pancartas o limpiaran las paredes de las pintadas. Aunque algunas pancartas se han retirado por el Departamento de Interior del Gobierno Vasco en otoño de este año, en concreto, las que aplauden las políticas de inmigración del gobierno francés, todavía se mantienen pintadas de rechazo a la familia (integrada por cinco niños), algo que es grave. Así mismo, sigue abierto el procedimiento judicial que investiga los hechos que se produjeron en contra de la familia y de su traslado al barrio de La Arboleda.
Algunas de las quejas que recibimos tienen relación con las dificultades de convivencia que se plantean entre vecinos y vecinas gitanos y no gitanos. En un expediente de queja, que tenía por motivo las dificultades en la convivencia vecinal, estas desavenencias concluyeron con el desahucio de la vivienda de la familia gitana. Hemos abierto un expediente, que sigue en tramitación, con relación al procedimiento que se había llevado de adjudicación de vivienda y al procedimiento de desalojo, que ha llevado a que en estos momentos la familia compuesta por una mujer y cuatro hijos menores viva en situación de infravivienda.
El derecho de las personas a vivir en condiciones de buena vecindad y seguridad debe conciliarse con el derecho de las personas a vivir en un alojamiento adecuado. Es importante conocer las causas de las dificultades de convivencia y hacer frente a las mismas desde una perspectiva social, de igualdad de derechos y de promoción de los grupos desfavorecidos.
Este año hemos conocido de varias quejas que muestran que las familias gitanas han empeorado su situación respecto a la satisfacción de la necesidad básica de disponer de un alojamiento adecuado, lo que es un elemento de preocupación para el Ararteko.
V.3. Infravivienda
Un grupo de vecinos y vecinas, entre los que se incluye un colectivo de familias de etnia gitana, nos trasladan la situación de deterioro en la que se encuentran los inmuebles donde residen en Erandio.
Está prevista una actuación para la regeneración urbanística de esta zona mediante un convenio firmado por una promotora privada y por el Ayuntamiento de Erandio. Una de las actuaciones previstas era la construcción de nuevas viviendas para garantizar el realojo de sus ocupantes.
El problema es que la crisis del sector inmobiliario está dificultando la construcción de las viviendas dentro del plazo previsto en el convenio urbanístico. El Ararteko ha solicitado información sobre la situación de este proceso de regeneración y sobre el estado de las viviendas en las que actualmente habitan estas familias.
V.4. Actuaciones en zonas degradadas
El Ararteko durante este año ha concluido su actuación sobre la situación de deterioro social y urbanístico que padece el Barrio de Santa Juliana en el municipio de Abanto y Zierbena, Resolución del Ararteko, de 20 de septiembre de 2010, por la que se concluye la reclamación presentada por un grupo de vecinos y vecinas en la que ponen de manifiesto la situación de deterioro social y urbanístico que padece el Barrio de Santa Juliana en Abanto y Ciérvana.
Desde el Ararteko hemos dirigido una resolución a las administraciones competentes (Ayuntamiento; Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco y, en la medida que se determine el Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia) en la que les instamos a avanzar con carácter prioritario en la intervención integral del barrio que ponga remedio al deterioro social y urbanístico que viene padeciendo en los últimos años. Para ello, las administraciones competentes deben establecer un plan concreto de medidas de intervención social y urbanística, con un apartado específico sobre los realojos de los ocupantes legales del barrio, dirigido a solucionar los problemas de convivencia surgidos en el barrio de Santa Juliana, que tenga en cuenta nuestras anteriores consideraciones. También resulta de interés la creación de un órgano estable para la planificación y seguimiento de forma coordinada de las distintas medidas en el que se prevean fórmulas que permitan la participación vecinal. En cualquier caso deben crearse cauces para informar y permitir la participación de los vecinos y vecinas sobre las medidas previstas para la regeneración urbana del barrio, sobre los derechos y obligaciones que van a implicar a los propietarios del terreno y, en especial, sobre el contenido del derecho de realojo para los ocupantes legales de las viviendas.
A pesar del tiempo transcurrido siguen sin darse avances significativos. La situación del Barrio sigue dando lugar a la tramitación de quejas, las más recientes por la denegación de la inscripción en el padrón.
- Barrios de Chavarri, Urbinaga, Rivas-Simondrogas y Los Baños del municipio de Sestao
El proceso de regeneración social y urbanística en la zona no ha finalizado por lo que hemos solicitado información con relación al cumplimiento de las recomendaciones de la resolución del Ararteko, de 6 de noviembre de 2006, por la que se comunica al Ayuntamiento de Sestao, al Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco y al Departamento de Relaciones Municipales y Urbanismo de la Diputación Foral de Bizkaia las conclusiones y recomendaciones sobre el proceso de regeneración del municipio de Sestao.
El seguimiento del Ararteko con relación a la ejecución del Plan tenía por motivo, principalmente, vigilar algunos de los criterios que se iban a utilizar en los realojos, esto es, el hecho de identificar a las familias según su situación de grave necesidad económica, de señalar su pertenencia a una etnia y la exigencia de acreditar 15 años de residencia efectiva para realojarse en Sestao; asimismo los problemas de seguridad ciudadana y convivencia social (recomendaciones: 3.-"Revisión del Plan Director"; 4.-"Garantizar el derecho al realojo de todas las personas residentes en edificios derribados o a "derribar"; y 5.-"Garantizar el buen uso de las viviendas municipales y la seguridad ciudadana").
El Ayuntamiento de Sestao en octubre de 2007 había hecho una actualización del Plan director en la que mantenía la propuesta del realojo fuera de Sestao de una proporción de familias "para reducir la concentración de personas con bajos recursos y con problemáticas sociales" en base a criterios como el de ser perceptoras de renta básica, ser de etnia gitana o el criterio de pertenecer a una familia conflictiva. En la actualización del Plan se mantuvo este objetivo estratégico, de tal manera que el plan preveía el traslado de personas que eran perceptoras de renta básica en un 80%, de las 93 pendientes de traslado, que al menos el 50% sean familias de etnia gitana y un 10% familias de las que causan conflictos importantes en el entorno.
El Ararteko en la recomendación 3ª de la mencionada Resolución señaló "No se puede eludir la problemática social subyacente en estas zonas, sobre todo cuando el uso que se va a dar al suelo es la construcción de viviendas normalizadas destinadas en gran parte al mercado inmobiliario y/o nuevas infraestructuras para la ciudades".
En cuanto al requisito de acreditar 15 años de empadronamiento proponíamos la exigencia de tres años como máximo, por analogía con los procedimientos de adjudicación de viviendas de protección oficial, regulados por la Orden de 21 de agosto de 2004, del consejero de Vivienda y Asuntos Sociales.
En definitiva, proponíamos la revisión de los criterios previstos con el objeto de garantizar el realojo de todas las personas ocupantes legales que residían en la zona de Simondrogas (recomendación 4ª).
En el seguimiento hemos conocido que la Sociedad Sestao Berri 2010 S.A. sigue llevando a cabo el plan de intervención social en materia de realojo, con diferentes fases, que incluye un seguimiento del realojo, un plan de regeneración socio-urbanístico en la zona de Ari-Txabarrii-El Sol –que comprende la rehabilitación urbana de viviendas-edificios y el área social para el desarrollo de la comunidad– y un programa de gestión de los alquileres de las viviendas municipales de Sestao, que incorpora un programa de intervención social.
Según la información remitida se mantiene la colaboración interinstitucional entre el Ayuntamiento de Sestao y el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco, lo cual es muy positivo. La previsión, incluso, era avanzar en la colaboración y establecer cauces de gestión más operativos con relación a al registro de solicitantes de vivienda, Etxebide, así como con relación a la centralización de ayudas a la rehabilitación, Etxelaguntza.
En cuanto a los criterios que se están siguiendo de cara a los realojos, la información remitida no permite conocer cuántas familias gitanas han sido afectadas y realojadas fuera de Sestao. Los criterios trasladados tienen que ver con las circunstancias de los colectivos, edad, salud, dependencia psico-social-familiar, niños, niñas y adolescentes, sin que conste que se haya exigido la acreditación de un determinado plazo de inscripción en el padrón del Ayuntamiento Sestao. Entre la información remitida se traslada la relativa a la existencia de acuerdo en el 98% de los realojos realizado, que es un porcentaje elevado y que se valora de manera positiva. Estos realojos han sido tanto en Sestao como en otros municipios, siendo mayor el porcentaje de los realizados fuera de Sestao.
Así mismo, informan que puesto que las viviendas de la calle Vega Nueva 6 y 8, se encontraban en un avanzado estado de ruina, se suscribieron acuerdos preexpropiatorios con los 37 titulares residentes, lo que posibilitó sus reubicaciones.
En cuanto a las actuaciones que afectaban a los residentes en la calle Rivas 66 y 68, la normativa aplicable cuando se aprobó el proyecto reparcelatorio no reconocía el derecho al realojo. El proyecto reparcelatorio seguido por Arcelor Mittal se aprobó con anterioridad a la creación de la Sociedad Sestao Berri, que llegó a acuerdos de compra con las personas afectadas. A pesar de ello, según informa el Ayuntamiento de Sestao, Sestao Berri también ha intervenido y ha facilitado el desalojo de las personas que seguían residiendo en las viviendas y que han tenido que ser realojadas.
Así mismo, informan de los convenios de colaboración que han suscrito con la Fundación Secretariado Gitano, con Iniciativa Gitana y de la interlocución con las asociaciones de vecinos/as. También del convenio de colaboración existente entre la Sociedad Sestao Berri y el Ayuntamiento de Sestao que afecta a la intervención social con las personas usuarias de los servicios sociales de base del Ayuntamiento que también son objeto de intervención social por la Sociedad Sestao Berri.
En cuanto a las previsiones, se mantiene la intervención de la Sociedad Sestao Berri hasta el 2013 con la siguiente finalidad: gestión de realojos, prospección de gestión de nuevos ámbitos de actuación, como Eje Ballonti y Vega Galindo; gestión de rehabilitación, promoción de 25 edificios a rehabilitar integralmente y por partes en Ari Txabarri el Sol, así como la supervisión y el fomento de actuaciones de colaboración pública-privada en la zona; gestión de alquiler, gestión del parque en alquiler del municipio de Sestao tanto autonómico como local, así como el inicio de la promoción de viviendas en alquiler en suelo dotacional; gestión de formación y empleo, orientada a la revitalización socio-económica de la zona; y ventanilla única y servicios de vivienda para la Administración local y autonómica.
Por otro lado, este año entre las visitas que se han realizado en el área de interior, se ha acudido a la Comisaría de Sestao. En la visita se pudo conocer que la plantilla de la policía local había aumentado, también que habían disminuido las intervenciones, y que la mayoría tenían por motivo dificultades en la convivencia. En cuanto al clima social plantean que siguen existiendo problemas pero que se está avanzando. También que se mantienen la coordinación con la Ertzaintza para la vigilancia en algunas zonas. Como elemento novedoso informan de la contratación de 12 agentes de convivencia.
El Ararteko ha trasladado al Ayuntamiento de Sestao que valora positivamente la información recibida, sin perjuicio del seguimiento que realice la institución durante el año 2011.
VI.?Conclusiones
A continuación destacamos las cuestiones que afectan al área, que por su interés requieren de especial seguimiento en el año 2011.
1. La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene un órgano de participación y un plan de actuación, II Plan para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano 2008-2011. Estos instrumentos permiten la participación social y prevén la puesta en marcha de medidas necesarias para mejorar la situación de las personas gitanas en nuestra Comunidad. El cumplimiento del Plan debe tener carácter prioritario.
2. Las políticas públicas deben ser respetuosas con los compromisos asumidos de protección a las minorías culturales.
3. La dificultad de acceso a la vivienda limita el ejercicio de derechos a la población gitana.
4. Se echan de menos medidas tendentes a informar y sensibilizar a la población de las dificultades que tienen las personas de etnia gitana para ejercer sus derechos con igualdad.
5. Las actuaciones públicas dirigidas a evitar el asentamiento de personas gitanas deben tener en cuenta la situación y necesidades de las personas, y no a tender únicamente el componente de seguridad ciudadana.
6. Es urgente trasladar a la sociedad que las personas individuales son las responsables de las actuaciones que protagonizan, pero no el pueblo gitano y menos los niños y niñas gitanas. El rechazo social, la discriminación laboral y la segregación escolar y residencial provocan la exclusión social de las personas gitanas.
7. Las actuaciones públicas que atiendan las necesidades de la población de manera integral y coordinada entre las administraciones públicas en barrios degradados social y urbanísticamente son necesarias y positivas para el conjunto de la población.
8. Personas inmigrantes
I. Antecedentes.
La crisis económica ha implicado un aumento del desempleo entre la población extranjera por afectar a sectores económicos como la construcción y a contratos temporales, sectores y modalidad contractual en los que habitualmente trabajan las personas extranjeras. La crisis ha afectado con mayor gravedad a los hombres y a los grupos más vulnerables, como son los jóvenes extranjeros y a los que llevan poco tiempo entre nosotros.
La situación de crisis afecta a muchos países, tanto ricos como pobres. En estos últimos se suman los desastres medio ambientales y los conflictos bélicos que provocan migraciones forzadas. El cierre de las fronteras tanto por parte de los Estados vecinos de estos países como con motivo de las políticas de control de flujos migratorios provoca crisis humanitarias de gran y grave alcance.
El número de personas extranjeras en la CAPV en el 2010 es de 139.229 de los que 71.952 son hombres y 67.277 son mujeres, un 6,4% de la población total. datos 2010, fuente: observatorio vasco de la inmigración, Ikuspegi. El número de personas extranjeras sigue siendo escaso con relación a otras CCAA y al Estado, el total de la población extranjera en España asciende a 4.791.23, alrededor del 12,1% de la población total, (Madrid 16%), tal como lo recoge el Anuario del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
Según el Instituto Vasco de Estadística-Eustat el saldo migratorio en la CAPV en los últimos años es positivo, destacando que en el último año, el 43% de nuevos residentes extranjeros vino de otras comunidades autónomas.
En la memoria de la Fiscalía General del Estado del año 2009 se señala que ese año se expulsó a 5.099 personas, una cifra menor que en el año 2008 en el que se expulsó a 6.281 personas.
Se puede estimar que en el Estado hay alrededor de 1.000.000 de personas (35.000 aproximadamente en la CAPV) que están en situación administrativa irregular, si se tiene en cuenta la cifra del padrón municipal y los datos de personas extranjeras provistas de certificado de registro o con tarjeta de residencia en vigor. Estas personas accederán a una autorización de trabajo y residencia en un plazo de 3-4 años. Para evitar que se agraven los procesos de exclusión es importante que se incorporen a programas de intervención social desde un inicio de su proyecto migratorio.
Algunas de las conclusiones del Barómetro Ikuspegi. "Percepciones y actitudes hacia la inmigración extranjera. Junio 2010" son muy preocupantes porque muestran que en los últimos años la postura de la población vasca se ha endurecido, "es algo más crítica, menos tolerante y más restrictiva con la población extranjera".
Este barómetro plantea que la población vasca sigue manteniendo ciertos estereotipos falsos y prejuicios negativos ante la inmigración extranjera, en grado similar al de años anteriores. Estos estereotipos y prejuicios parecen ser, en parte, autónomos con respecto a los hechos reales. Especialmente preocupante es el que tiene que ver con la vinculación de la inmigración extranjera con la seguridad ciudadana. La población vasca juzga con menos benevolencia que en años anteriores la funcionalidad económica de la inmigración y acentúa los porcentajes de los efectos negativos. "Uno de los aspectos que genera mayor incertidumbre y mayores recelos ligado a la llegada de personas inmigrantes extranjeras es el mantenimiento del estado de bienestar de la sociedad vasca".
II.?El área en cifras
Las quejas que recibimos tienen que ver, principalmente, con las dificultades para el acceso a servicios y prestaciones públicas por parte de las personas extranjeras, que han sufrido este año un aumento. También están vinculadas al ejercicio de derechos, como son las dificultades para obtener y mantener la documentación o para inscribir los hechos que les afectan en los registros civiles y Central. No todas las quejas que presentan las personas inmigrantes se reflejan en esta área ya que pueden estar en otras áreas como son Interior, Vivienda, Sanidad…
La transferencia de las políticas activas de empleo a la Comunidad Autónoma del País Vasco es una oportunidad para mejorar la inserción laboral de este sector de la población que ha sido muy afectado por el actual contexto de crisis. El aprendizaje de los idiomas oficiales, la mejora de la capacitación, la orientación laboral son respuestas de políticas públicas que hay que reforzar especialmente durante una situación de crisis como la que vivimos. El Ararteko estará, por tanto, atento a los requisitos de acceso al servicio vasco de empleo, que no debe dejar fuera a las personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, como son las personas extranjeras. El acceso de los inmigrantes a los servicios públicos en las mismas condiciones que los y las ciudadanas autóctonas y sin discriminación es un requisito esencial para posibilitar su integración.
Al Ararteko le preocupa enormemente la opinión pública respecto a la inmigración. Los estudios han constatado que "las creencias" sobre los efectos económicos y culturales de la inmigración influyen de manera notable en la opinión de la ciudadanía sobre la inmigración y las políticas inmigratorias que se deberían poner en marcha, haciendo que éstas sean más o menos restrictivas a la entrada y permanencia de personas inmigrantes.
El debate público sobre inmigración y política migratoria está condicionado por la información de los medios de comunicación y por los efectos de determinadas creencias colectivas que no se basan en datos contrastados. La elaboración de informes rigurosos sobre los efectos económico, social y cultural de la migración, y una mayor profundización en los análisis y su difusión pública, pueden ayudar a eliminar malentendidos y creencias populares que no están amparadas por análisis serios.
Se echa de menos un consejo u otro órgano audiovisual independiente, o bien códigos deontológicos, comisiones asesoras y/o normativa en materia audiovisual, que ayude a respetar los derechos y libertades de todas las personas, y a evitar la estigmatización por el origen nacional o por la etnia de las personas inmigrantes.
Se necesitan nuevos discursos para promover la convivencia y el respeto, el reconocimiento de las diferencias y la construcción de una ciudadanía alejada de cualquier forma de racismo y xenofobia como el propuesto por "Living Together: Ciudadanía Europea contra el Racismo y la Xenofobia", decálogo e informe final comparativo y comprehensivo, Proyecto [JLS/FRC/036).
III.?Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe recogemos algunas de las novedades normativas que afectan a las personas extranjeras y a las políticas de inmigración.
El 5 de abril ha entrado en vigor el Reglamento (CE) n 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el que se establece un Código comunitario sobre visados (Código de visados) Este Reglamento establece los procedimientos y las condiciones de la expedición de visados para estancias cortas y para el tránsito por territorios de los Estados miembros. Asimismo, enumera los terceros países cuyos nacionales están obligados a poseer un visado de tránsito aeroportuario para pasar por las zonas internacionales de tránsito de los aeropuertos situados en el territorio de los Estados miembros y establece los procedimientos y las condiciones para la expedición de dichos visados.
En diciembre del 2010 el Parlamento Europeo ha rechazado la propuesta de directiva de permiso único, que había sido aprobada por la Comisión parlamentaria de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, y que debía aprobarse por el procedimiento de codecisión entre el Parlamento y el Consejo de Justicia e Interior. Esta directiva establecía un procedimiento único para la concesión de la autorización de trabajo y residencia y un marco de derechos uniforme para las personas inmigrantes. Excluía de ese marco, entre otros, a los trabajadores temporales, a los desplazados, a los trasladados por empresas de terceros países, a los de empresas prestadoras de servicios mediante contrato. Estos trabajadores, por tanto, podrían tener menores derechos, porque no se regirían por los derechos que establece esta directiva, sino por textos legales específicos o bien por las leyes laborales de sus países de origen que, en su mayoría, carecen de las mismas garantías que existen en la Unión Europea. También preveía la posibilidad de poner limitaciones respecto al lugar del cobro de pensiones, y respecto a otras prestaciones familiares y beneficios sociales. La regulación prevista, por tanto, no contemplaba los derechos de los trabajadores inmigrantes de la misma manera que el Convenio de Naciones Unidas de 1990, sobre la protección de derechos de todos los trabajadores inmigrantes y sus familias o la Convención del Consejo de Europa sobre trabajadores inmigrantes de 1977, en lo referente a condiciones de trabajo, seguridad social y vivienda.
Entre las novedades de Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal se recogen normas relativas a la medida sustitutiva de la pena privativa de libertad por la expulsión de un ciudadano extranjero en situación de estancia irregular; la creación de un título específico sobre el delito de trata de seres humanos; la modificación correspondiente a los delitos contra los derechos de los ciudadanos extranjeros o la supresión del delito de inmigración clandestina de los trabajadores.
El reconocimiento del delito de trata de seres humanos como independiente y diferenciado del delito de tráfico ilegal o inmigración clandestina de personas es una novedad importante. Esta distinción ya había sido aceptada por la Ley Orgánica 2/2009, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, al introducir un nuevo principio entre los principios rectores de la política migratoria: la persecución de la trata de seres humanos (art. 2 bis 2, letra h)]. La Ley incorpora un régimen de protección de las víctimas de la trata de seres humanos, aplica el sistema de identificación de víctimas recogido por el artículo 10 del Convenio de Varsovia e introduce el denominado periodo de reflexión previsto por el citado Convenio y por la Directiva 2004/81/CE. Las víctimas de trata de mujeres tienen un periodo de reflexión de 30 días para decidir si colaboran con las autoridades. Si aceptan y formulan denuncia se prevé que obtengan una autorización de residencia.
Los instrumentos, como el Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos del Ministerio de Igualdad, son muy importantes para que se pueda proteger a las víctimas de manera integral. La recuperación psicológica y su protección integral (que debería abarcar en muchos casos a su entorno familiar) deben ser prioritarias, lo que permitiría también mejorar la investigación de los delitos.
También se prevé una reducción de la pena de cárcel a multa o a trabajos en beneficio de la comunidad cuando la venta de material audiovisual, el conocido como top manta, sea al por menor y el beneficio económico sea bajo. En la Disposición Transitoria Segunda se establece el régimen de revisión que no prevé la revisión de las sentencias en que el cumplimiento de la pena esté suspendido, sin perjuicio de hacerlo en caso de que se revoque la suspensión y antes de proceder al cumplimiento efectivo de la pena suspendida. Tampoco si el penado se encuentra en período de libertad condicional o bien en caso de sentencias en que la pena esté ejecutada o suspendida, aunque se encuentren pendientes de ejecutar otros pronunciamientos del fallo, así como las ya totalmente ejecutadas. Esta previsión hace que las personas extranjeras que hayan sido condenadas y tengan antecedentes penales tengan dificultades para regularizar su situación administrativa, que exige carecer de antecedentes penales para solicitar la autorización de residencia por arraigo. Por otro lado, al haber entrado en vigor meses después de su publicación en el BOE, ha dado lugar a muchos inconvenientes a quienes tenían un proceso en curso, que han tenido que alegar el principio de retroactividad de las leyes penales favorables, (art. 9.3 de la CE y art. 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
La Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social preveía la aprobación del reglamento que la desarrollara en el plazo de 6 meses. A pesar de que ha transcurrido con creces el mencionado plazo aun no se ha aprobado el reglamento, por lo que sigue vigente el reglamento aprobado por RD 2393/2004, de 30 de diciembre. Tampoco se ha aprobado el reglamento de la Ley de asilo y de protección subsidiaria.
Este año es importante mencionar la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010, relativa a la anulación de varios apartados del Real Decreto 240/2007 de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
Esta sentencia ha implicado un cambio en el régimen jurídico aplicable a muchas personas, como es, a los ascendientes de ciudadanos españoles o de su cónyuge o pareja registrada, y a la pareja de hecho registrada de ciudadano comunitario. Esta sentencia también ha reconocido el derecho a trabajar de los descendientes mayores de 21 años y de los ascendientes, sin perjuicio de su condición de personas a cargo del ciudadano comunitario. Otras cuestiones a las que afecta son a la obligación de establecer un periodo de salida voluntaria en todos los supuestos en que se determine la expulsión de España de una persona a la que se aplica el régimen comunitario, a la aplicación de la norma sobre facilitación de la entrada y residencia de los familiares no incluidos en el régimen comunitario, sin limitación por el grado de parentesco que les vincule al ciudadano comunitario y la relativa a las limitaciones para la residencia del familiar de comunitario en el caso de fallecimiento de éste, entre otras.
El Ministerio de Trabajo e Inmigración ha dictado una instrucción DGI/SGRJ/03/2010 sobre la aplicación de la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 2010.
Nos detenemos en una de las cuestiones a las que se refiere la instrucción, la relativa a la aplicación del régimen comunitario de extranjería a la pareja de hecho registrada de ciudadano comunitario. Esta instrucción deroga la instrucción DGI/SGRJ/03/2007, que fue objeto de una actuación de oficio por parte del Ararteko (informe anual 2007, capítulo II, Colectivos de atención preferente, personas inmigrantes). A partir de la sentencia, tal y como se señala en la instrucción, los diferentes registros de parejas estables existentes en diversas comunidades y ayuntamientos son válidos a los efectos previstos en el Real Decreto 240/2007, por cumplir los requisitos señalados en el art. 2 b, en su redacción vigente tras la sentencia.
Otra normativa que mencionamos es la Resolución de 14 de octubre de 2010, de la Subsecretaría, por la que se aprueba la Carta de servicios de los Centros de Atención a Refugiados.
Las políticas públicas que se dirigen a la atención del fenómeno inmigratorio son muy importantes porque determinan la situación presente y futura, las decisiones sobre aspectos fundamentales de su vida y sus relaciones con la sociedad de acogida. Estas políticas son adoptadas en el seno de la Unión Europea y por parte del Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos en donde residen las personas inmigrantes. A continuación señalamos algunas de las decisiones que se han adoptado a lo largo de este año.
Unión Europea
La Comisión ha elaborado el primer informe anual sobre inmigración y asilo, en el que establece las prioridades para los estados miembros en materia de inmigración legal e integración, inmigración irregular, control de fronteras, asilo y colaboración con los países de origen y de tránsito, Bruselas, 6.5.2010COM (2010)214 final.
Se prevé la creación de una nueva cartera de la Comisión: justicia, derechos fundamentales y ciudadanía, con competencias en materia de: justicia civil y legislación sobre consumidores, así como en derechos fundamentales y políticas contra la discriminación.
Este año se ha aprobado la Declaración de Zaragoza que reconoce la importancia de las políticas de integración y de la diversidad cultural para el progreso económico y social de Europa. Esta declaración se ha adoptado en el marco de la Conferencia ministerial europea sobre integración celebrada en Zaragoza, los días 15 y 16 de abril de 2010. La declaración reconoce que las políticas de integración son una herramienta muy válida en la lucha contra la discriminación.
Entre las propuestas destacamos la del establecimiento de unos indicadores. La posibilidad que ofrecen los indicadores para medir y comparar las tendencias significativas en ámbitos cruciales de la política de integración nos parece muy positiva. La función del indicador es ofrecer una perspectiva general de la situación y la posibilidad de analizarla, y mostrar que está sucediendo y si es algo relevante.
También es importante mencionar la comunicación sobre el desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia para los ciudadanos europeos y de un plan de actuación para la puesta en marcha del programa de Estocolmo de la Comisión al Parlamento, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
El documento establece las prioridades para asegurar que los ciudadanos de Europa y de terceros países disfruten de los derechos fundamentales reconocidos en la carta de derechos fundamentales de la Unión Europea y se haga efectivo el espacio de libertad seguridad y justicia, poniendo en marcha y desarrollando los instrumentos necesarios para la cooperación, como son: FRONTEX (Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores), Europol (Oficina Europea de Policía), Eurojust (Unidad de cooperación judicial), OLAF (Oficina Europea de lucha contra el fraude), SIS II Y VIS. Sistema de Información de Schengen de segunda generación).
También hace referencia a la importancia de la colaboración con los terceros países de los que son originarios o bien con países de tránsito de las personas inmigrantes. La comunicación hace una mención especial al derecho al asilo y al principio de no devolución. En este sentido reconoce que la creación de un sistema de asilo europeo es importante para asegurar un tratamiento uniforme y mismas tasas de protección en el procedimiento y de reconocimiento recíproco. Mencionamos también el Informe de la Agencia Europea de Derechos fundamentales presentado en la conferencia ministerial de asilo celebrada el 13 y 14 de septiembre de 2010.
Estado
Este año ha sido muy polémica la Circular del Ministerio de Interior 1/2010 de 25 de enero, que hace referencia a la tramitación de expedientes sancionadores que pueden concluir en una expulsión del Estado. En la misma se hace referencia a las detenciones a efectos de identificación y a los procedimientos preferentes de expulsión.
El Ministerio de Interior ha aclarado al Defensor del Pueblo que solicitó información y envió consideraciones previas (escrito del defensor del pueblo) que la Ley Orgánica 2/2009 no supone novedad alguna que implique un cambio en la actuación de las unidades de extranjería o de seguridad ciudadana en la vía pública por lo que continuarán actuando de acuerdo a las previsiones legales aplicables, como son la Ley de Enjuiciamiento Criminal, la Ley Orgánica de Protección y Seguridad Ciudadana y Ley Orgánica de Derechos y Deberes de los Extranjeros y de su Integración Social. También contesta que la Circular, "en ningún caso implica, ni lleva implícito, que la actividad policial se dirija al establecimiento de controles de identificación de manera sistemática o rutinaria, ni menos aun que se encamine hacia un colectivo concreto, como pueden serlo el de ciudadanos extranjeros en situación irregular. Es conocido, por lógica, que esta actividad preventiva policial es cambiante, y se elabora, planifica y ejecuta por las Fuerzas y cuerpos de Seguridad en función de las necesidades que se van planteando y previos análisis de inteligencia e información".
Como novedad el 1 de diciembre de 2010 se abrió el plazo para inscribirse en el censo electoral para los ciudadanos/as de la UE, y los de Noruega, Chile, Colombia, Ecuador, Nueva Zelanda, Paraguay y Perú. El ejercicio del voto es un derecho de ciudadanía muy importante.
En cuanto a las mujeres extranjeras víctimas de violencia de género, hay que destacar que el número de víctimas y agresores extranjeros sigue siendo muy alto.
Es importante seguir llamando la atención sobre el hecho de que interponer una denuncia para la mujeres inmigrantes irregulares supone poner en evidencia su situación administrativa irregular ante los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad.
La Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, contra la Violencia de Género, garantiza a las mujeres que son o han sido víctimas de violencia de género una serie de derechos, «con independencia de su origen, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social» (art. 17).
El Plan de Atención y Prevención de la Violencia de Género en la Población Extranjera Inmigrante (2009-2012) del Ministerio de Igualdad tiene entre sus objetivos cumplir esta previsión legal. Este año la organización SOS Racismo, con el apoyo del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, ha elaborado una Guía para el empoderamiento de la mujer inmigrante frente a la violencia de género.
La violencia de género contra mujeres extranjeras reviste características peculiares por su situación de mayor vulnerabilidad y exige soluciones específicas, se requiere información adecuada (y servicios de interpretación) y que se tenga en cuenta la situación de dependencia hacia el hombre y hacia su familia y comunidad más cercana, en la que puede no encontrar el apoyo necesario. Se necesita, tal y como señalamos en el apartado de este informe sobre Igualdad e integridad de las mujeres una atención adecuada a sus circunstancias desde una perspectiva de protección.
Por último destacamos, en materia de lucha contra la discriminación, que se ha puesto en marcha la Red de servicios de asistencia a víctimas de discriminación promovida por el Consejo para la promoción de la Igualdad de trato y no discriminación de la Personas por su Origen Racial o Étnico del Ministerio de Igualdad en colaboración con distintas entidades.
País Vasco
En el País Vasco está pendiente la elaboración del III Plan vasco de inmigración.
Este año la novedad más importante es la supresión del servicio de atención jurídico social a personas extranjeras, HELDU, que ha sido objeto de un expediente de oficio por parte de esta institución, al que luego hacemos mención. El Gobierno Vasco tiene previsto establecer un nuevo sistema de derivación. La nueva organización prevé la remisión a un abogado del turno de extranjería que se hará tras el análisis de la solicitud por parte de las Unidades de Coordinación y Atención a los Inmigrantes (UCAI) de la Dirección de Inmigración y por el servicio Biltzen. El nuevo servicio prevé diversos asesoramientos que precisan asistencia especializada.
El Gobierno vasco ha anunciado que va a elaborar un nuevo Decreto sobre asistencia jurídica gratuita. Este decreto tiene enorme trascendencia porque regulará el turno de oficio y los turnos especializados, que afectan en gran medida a personas extranjeras, como son los de violencia de género, de menores y el propiamente de extranjería.
Este año el Ayuntamiento de Bilbao ha aprobado la creación de un Consejo Local de Inmigración, órgano consultivo y participativo, que reúne a asociaciones y organizaciones que trabajan en materia de inmigración y a los departamentos del Ayuntamiento.
El año pasado hicimos mención que la nueva Ley 2/2009 atribuía funciones a las Comunidades Autónomas, entre ellas, la elaboración de informes para acreditar la integración social en el expediente de concesión de la nacionalidad española, que certifiquen la escolarización de los y las menores en las solicitudes de renovación de su autorización o en su solicitud de residencia de larga duración o sobre la afectación al orden público en los procedimientos de autorización de residencia o en su renovación; también los relativos a acreditar el esfuerzo de integración de las personas inmigrantes como un complemento para suplir la carencia de otros requisitos a la hora de renovar la autorización de residencia temporal. En el año 2010 no se han dado avances significativos en esta materia.
Por último con relación a la atención a la diversidad el Ararteko hizo una recomendación de carácter general sobre "La adecuación de los servicios públicos de los cementerios a las distintas creencias religiosas. Especial referencia a la comunidad musulmana".
En el año 2010 no hemos valorado que haya habido avances en este sentido, salvo el ya señalado el año pasado con relación al cementerio de Derio, en Vizcaya.
Las asociaciones nos han trasladado dificultades para obtener licencias en locales para orar. Estos equipamientos no suelen estar previstos en el planeamiento general por lo que puede que no obtengan la autorización municipal.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea tiene el mismo valor que el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La Carta establece la igualdad ante la Ley (art. 20), la no discriminación (art. 21), y el respeto a la diversidad cultural, religiosa y lingüística (art. 22).
El tratamiento a la cuestión de los símbolos religiosos sigue siendo una cuestión polémica en Europa. El debate es complejo porque hay muchos derechos implicados: el derecho a la libertad religiosa, ideológica, de opinión, el derecho a la vida privada, el derecho a la seguridad, el derecho a la libertad de movimiento… y diversas consideraciones sobre los efectos prácticos de la prohibición en la sociedad y en las mujeres que los utilizan.
Este año el debate se ha centrado principalmente en la prohibición del burka y del niqab. Francia en el año 2010 ha aprobado la Ley contra el velo integral y algunos ayuntamientos como los Ayuntamiento de Lleida, Barcelona y Tarragona han aprobado mociones que prohíben el velo integral.
IV.?Plan de actuación
En este apartado recogemos las actuaciones más importantes que se han realizado por el Ararteko en defensa de los derechos de las personas extranjeras.
El Ararteko se ha reunido con representantes de las administraciones públicas para trasladar su preocupación sobre los problemas que afectan a la población inmigrante, así como con asociaciones que trabajan en este ámbito, quienes, a su vez, trasladaron los problemas y dificultades que tiene la población inmigrante. Este año se ha reunido en varias ocasiones con el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco y le ha trasladado el contenido de algunas de las quejas que ha recibido, como son las relativas a los requisitos para el acceso a prestaciones sociales, principalmente de la Renta de Garantía de Ingresos, y se ha interesado por la supresión del servicio Heldu y el nuevo modelo puesto en marcha. También se ha reunido con la Oficina del Defensor del Pueblo a quien trasladamos los siguientes problemas que afectan a la población inmigrante:
Estos problemas fueron:
- los relativos a las cancelaciones de oficio de los antecedentes penales;
- la inidoneidad de las dependencias policiales en Bilbao con relación al número de personas que atienden y de expedientes que tramitan;
- los retrasos en el cumplimiento de las penas relativas a trabajos en beneficio de la Comunidad;
- la disparidad de criterios entre diferentes delegaciones y subdelegaciones de gobierno con relación a las solicitud de arraigo en el caso de que haya una resolución de expulsión;
- el hecho de que no exista un baremo económico claro en la valoración sobre la disponibilidad de medios económicos que lleven a conceder una autorización de residencia, o criterios claros cuando las personas acreditan medios económicos por ser perceptoras de prestaciones de los dispositivos de lucha contra la exclusión;
- la problemática de las denegaciones de las renovaciones cuando no se acredita suficiente cotización (por falta de días cotizados o por jornadas reducidas), y la incongruencia cuando se renueva la autorización por ser beneficiario de las anteriores prestaciones;
- la importancia de la información con relación a los documentos que se precisan del país de origen para evitar que caduquen y tengan que soportar las personas costos innecesarios;
- las inconveniencias de que la autorización de residencia por circunstancias excepcionales se resuelva en Madrid;
- la problemática que implica que se conceda la reagrupación familiar a unos hijos y a otros no, por los baremos que se utilizan de sostenibilidad económica, que no tiene en cuenta el perjuicio de la separación entre los miembros de una misma familia.
En cuanto a las reuniones mantenidas con las asociaciones que trabajan en materia de inmigración hay que destacar la preocupación por un empeoramiento de la situación de la población inmigrante. Las asociaciones trasladaron numerosas dificultades y problemas que afectan a la población inmigrante. Por un lado, los relativos a las dudas e incertidumbres con relación a las políticas del Gobierno Vasco, el cierre de Heldu, la puesta en marcha de Lanbide, la limitación a dos únicas unidades de convivencia como perceptores de prestaciones económicas en una vivienda. También plantearon las consecuencias que estaba teniendo la disminución de subvenciones en las asociaciones y las limitaciones en los cursos de formación ocupacional y aprendizaje de los idiomas oficiales, que no había suficientes plazas por lo que, sobre todo, en Vitoria, había listas de espera importantes y vacíos formativos.
Por otro lado se mostraron muy críticos con las actuaciones policiales y las prácticas en las identificaciones policiales, tiempos de detención más largos, insultos y comentarios con connotaciones racistas y homófobas durante las detenciones…
Asimismo, mostraban su preocupación con la concentración de personas extranjeras en barrios y en centros educativos por las consecuencias en la cohesión social y en las relaciones de las personas extranjeras y sus oportunidades de promoción social y de empleo.
Las asociaciones eran muy críticas con las respuestas que se dan a las actuaciones de supervivencia que desarrollan las personas extranjeras en la calle, como es la venta de CDs y DVDs y otros objetos, las actividades de intercambio de servicios sexuales, puesto que estas actividades son objeto de sanción desde la perspectiva de orden público sin tener en cuenta la situación de vulnerabilidad.
Llaman la atención sobre la situación de los grupos más vulnerables, como son las mujeres víctimas de violencia de género, los jóvenes extutelados, las personas extranjeras sin techo y las personas presas o expresas. Estas personas requieren atención social adecuada y no, exclusivamente, medidas de orden público o sancionadoras.
Fueron también muy críticos con los discursos que se han difundido por parte de responsables públicos y medios de comunicación que afectan a población inmigrante y con la posición de algunos jueces.
El resumen de los problemas que trasladaron se puede consultar en la página web del ararteko en el apartado de personas inmigrantes.
Este año hemos tramitado varias actuaciones de oficio que afectan a población extranjera, como es la relativa a la supresión del servicio de atención jurídico-social a personas extranjeras, HELDU por parte del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, la que concierne a la solicitud de nacionalidad y/o de autorización permanente de residencia para las personas de origen saharaui, y las relativas a la necesidad de coordinación entre las Comunidades Autónomas y diversas carencias que atañen a los procedimientos que afectan a los menores extranjeros.
1. Supresión del servicio Heldu
El programa Heldu se puso en marcha en el año 2002. Esta prestación estaba prevista en el I Plan (2003-2005) y en el II Plan Vasco de Inmigración (2007-2009). La supresión del programa Heldu se ha hecho sin haberse aprobado un nuevo plan de inmigración. El Ararteko dictó el 1 de Octubre de 2010 una Resolución por la que se concluye la intervención con relación a la supresión del programa Heldu de atención jurídico social a personas extranjeras en el que analizó la decisión en el contexto actual y concretamente, con relación al Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Las principales personas destinatarias del servicio eran personas inmigrantes extranjeras sin autorización de residencia que viven en alguno de nuestros municipios. También menores en situación de desamparo, los y las jóvenes de entre 18 y 23 ex tutelados o que tengan algún tipo de medida y estén bajo la supervisión reeducativa de justicia juvenil del Gobierno Vasco; las mujeres inmigrantes extranjeras víctimas de maltrato y su unidad familiar…, colectivos muy vulnerables y que están siendo atendidos por diversos servicios públicos (servicios sociales de base, servicios de protección de menores, servicio de justicia juvenil, servicio de atención a la víctima de violencia de género…).
La actual Ley de Servicios Sociales no excluye a las personas extranjeras del derecho a los servicios y prestaciones del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Estas personas tienen una necesidad específica de atención jurídica especializada para poder normalizar su situación administrativa que afecta al ejercicio de derechos, lo que justifica la puesta en marcha de una prestación técnica de asistencia jurídica que atienda únicamente a la población extranjera. En consecuencia, trasladamos al Gobierno Vasco, entre otras cuestiones, que la supresión de la prestación de atención jurídica a personas extranjeras conocida como programa Heldu, sin haber puesto en marcha el nuevo modelo, había provocado una situación de incertidumbre a las personas usuarias y a los agentes sociales y públicos que atienden a la población inmigrante, que no era positiva. Asimismo era necesario evitar que se resienta el nivel de atención y reforzar todas las medidas puestas en marcha con carácter transitorio. También señalamos que esta prestación debe mantenerse en el nuevo modelo que se está gestando porque está orientada al logro de los objetivos esenciales del Sistema Vasco de Servicios Sociales y a la atención de personas con un muy elevado nivel de vulnerabilidad y desprotección.
Aunque se han dado pasos en cuanto al diseño del nuevo modelo, aun es pronto para hacer una valoración sobre su alcance. El Ararteko sigue recibiendo quejas con relación a la carencia y/o deficiente atención jurídica a las personas extranjeras en situación irregular por lo que a lo largo del 2011 haremos un seguimiento del nuevo modelo.
2. Solicitudes de nacionalidad española por parte de ciudadanos y ciudadanas saharauis
Nos hemos dirigido al Defensor del Pueblo con relación a la situación de las personas originarias del Sahara. Estas personas se habían dirigido al Registro Civil de Vitoria solicitando la nacionalidad española. Al parecer con anterioridad el Registro Civil de Vitoria tramitó algunos expedientes de declaración de nacionalidad española con valor de simple presunción. Posteriormente se retrasó la resolución de los mismos y finalmente ha resuelto inadmitir a trámite, en base a la resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 27 de febrero de 2009.
El Defensor del Pueblo es la institución competente para valorar la pertinencia de impulsar las acciones necesarias para dar una respuesta a la situación de las personas de origen saharaui que solicitan la nacionalidad española, por lo que le trasladamos la opinión del Ararteko con relación a algunas actuaciones que, a juicio de esta institución, implican un trato desigual por parte del Ministerio de Justicia (y de los Tribunales) con relación al acceso a la nacionalidad española por parte de las personas que proceden del Sahara Occidental.
El Real Decreto 2258/1976, de 10 de agosto, sobre opción por la nacionalidad española de los naturales del Sahara, no resolvió las cuestiones relativas a si el Sahara fue territorio español a efecto de adquisición de la nacionalidad española o si sus habitantes eran nacionales españoles. Esta normativa se dictó en un momento de incertidumbre sobre la situación del territorio y sobre el futuro de la población saharaui, y de conflicto. Tuvo un carácter restrictivo por su ámbito de aplicación y lo limitado del plazo, y por ello la población saharaui que no vivía en España no pudo acogerse al mismo. También es discutible su validez desde la perspectiva constitucional.
En algunas Subdelegaciones de Gobierno se ha concedido la autorización de residencia permanente en aplicación del art. 72.3 d) del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. En otros casos se les ha concedido una cédula de inscripción y una autorización de residencia. También se da el caso, como en uno de los expedientes de queja, que se concedió la autorización de residencia permanente por haber sido español de origen y, posteriormente el Registro Civil de Vitoria denegó la adquisición de la nacionalidad española. Es decir, para el Ministerio de Interior fue español de origen, en cambio para el Ministerio de Justicia no es español.
El Tribunal Supremo ha dado distintas respuestas, según la demanda planteada, bien de denegación de nacionalidad, o de certificación de nacimiento, o de recuperación de la nacionalidad, o de denegación del estatuto de apátrida. La Dirección General de Registros y Notariado también ha dictado distintas resoluciones.
La declaración de nacionalidad con valor de simple presunción es decidida por el Encargado del Registro Civil del domicilio (art. 96.2 Ley Registro Civil y 335 y 338 del Reglamento del Registro Civil, por lo que muchas personas saharauis han acudido a los Registros Civiles en los que se admitía el expediente. Estas declaraciones han sido recurridas y se han declarado nulas (como fue el caso del Registro Civil de Córdoba). La Dirección General de los Registros y del Notariado dictó una instrucción, de 28 de mazo de 2007, sobre competencia de los Registros Civiles municipales y demás reglas relativas a los expedientes de declaración de nacionalidad española con valor de simple presunción, de aplicación a estos supuestos. Según expone el motivo que justifica la misma es "el conocimiento de la existencia de la aprobación irregular o indebida por parte de encargados de algunos Registro Civiles de expedientes registrales tramitados con objeto de obtener declaraciones de nacionalidad española con valor de simple presunción".
La ocupación por parte de Marruecos del territorio no ha dado respuesta a la situación de estas personas que nacieron en ese territorio y que no tienen otra nacionalidad, porque ni son nacionales de Marruecos, ni existe reconocimiento internacional a la nacionalidad saharaui. La escasa previsión y regulación del Decreto 2258/1976 o bien la no consideración de los saharauis a los efectos del art. 22.1 del Código Civil (que hace referencia a nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portugal o sefardíes), dan lugar a distintas respuestas, que entendíamos vulneraban el principio de seguridad jurídica y de igualdad, por lo que el objeto del expediente era aclarar si estos ciudadanos y ciudadanas nacieron en territorio español por lo que accedería bien en virtud del art. 18 (posesión de estado) o del art. 22 2 a) del Código Civil (residencia de 1 año) a la nacionalidad española, como es el caso de algunos expedientes de nacionalidad española que han sido tramitados con este resultado, o bien sería necesarias nuevas disposiciones normativas que aclararan la normativa de aplicación y, sobre todo, el ámbito personal de aplicación. Entendemos que no hay una diferencia objetiva, razonable y proporcional que justifique el cambio de criterio en las resoluciones que conceden la nacionalidad española a unos saharauis frente a las que no conceden. Además, en Derecho consuetudinario Internacional existe una obligación de evitar la apatridia. También, aunque es cuestión de debate, existe una obligación general que lleva a los Estados al deber de otorgar la ciudadanía en caso de apatridia. Los dos convenios internacionales que tratan de estas cuestiones son: la Convención sobre la Reducción de Condiciones Apátridas de 1961, y la Convención Europea en materia de nacionalidad. En ambos se establecen reglas específicas para evitar la apatridia. España no ha suscrito estos convenios, no obstante, a juicio de esta institución, no se debe declarar la apatridia en el caso de que los nacionales saharauis no la soliciten expresamente, ni se debe justificar la denegación de la nacionalidad española por ese motivo. Las personas saharauis que solicitan el reconocimiento de la nacionalidad española no se consideran que son apátridas sino españolas por lo que es de aplicación el art. 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el derecho internacional que establece una obligación a los Estados de evitar las situaciones de apatridia.
Esta actuación, en opinión de esta institución, debe ser independiente del debate sobre si en aquella época los saharauis tuvieron un tratamiento igual al resto de los ciudadanos españoles o sobre el final acatamiento por parte de España de las resoluciones de las Naciones Unidas que le llevaron a reconocer en el año 1975 el hecho colonial. España, actualmente, es un Estado democrático de Derecho, por lo que son de aplicación los principios de igualdad y de justicia como valores superiores del ordenamiento jurídico, art. 1 de la Constitución Española.
3. Menores Extranjeros No Acompañados
El Ararteko mantiene abierto un expediente de oficio con el Defensor del Pueblo desde el año 2006 con relación a las dificultades de coordinación entre las Comunidades Autónomas y la necesidad de aclaración de algunas cuestiones que afectan a los plazos en el proceso de documentación y de repatriación. El Defensor del Pueblo nos ha contestado que la Comisaría General de Extranjería y Fronteras les ha informado que se está analizando la fiabilidad y calidad de los datos recogidos en el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados, regulado en el art. 111 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. Asimismo, que se está trabajando en la modificación e introducción de nuevos campos en el subfichero de la aplicación Adextra, correspondiente el Registro de Menores Extranjeros No Acompañados. También, a lo largo del año 2010, el Defensor del Pueblo nos ha informado de que han requerido a la Dirección General de Integración de los Inmigrantes información sobre los trabajos de elaboración del protocolo para el desarrollo del procedimiento de repatriación de los menores extranjeros no acompañados.
También hemos iniciado este año un nuevo expediente de oficio que hemos dirigido al Defensor del Pueblo, que tiene por motivo la práctica de la fiscalía de Guipúzcoa en la determinación de la edad de los menores extranjeros. Nos remitimos al informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia en donde tratamos esta cuestión de manera detallada.
Por último, el Ararteko ha participado en conferencias y actos que hacían referencia a la situación de las personas extranjeras y a sus derechos. Entre otras, participó en la Conferencia Europea y Asamblea General del IIO "Políticas sociales, discriminación e inmigración" y en las XVII Jornadas en atención primaria. También ha publicado en los medios de comunicación un artículo con motivo del día mundial del refugiado.
V.?Quejas recibidas que tienen como contenido las dificultades en el proceso de obtención de la autorización de residencia y trabajo de las personas extranjeras extracomunitarias
En estos casos remitimos las quejas al Defensor del Pueblo por ser la institución competente para controlar la actuación de la Administración General del Estado. No obstante, hacemos mención a algunas quejas recibidas, bien por su número o trascendencia o porque hemos hecho alguna gestión u orientación que entendemos de interés.
Entre las quejas que hemos recibido destacamos las que afectan a la Subdelegación de Gobierno en Álava. Hemos recibido quejas de personas extranjeras en situación irregular que han sido objeto de una sanción de expulsión por ese motivo y han formulado recurso judicial frente a la misma. La Subdelegación de Gobierno en Álava no ha revocado la sanción de expulsión por estar en vía judicial por lo que estas personas no han podido solicitar la autorización de residencia y trabajo por arraigo. En el apartado correspondiente al informe del año pasado recogimos la opinión de la Secretaria de Estado y de Inmigración en el expediente tramitado por el Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo ha informado que mantiene abierto el expediente ya que sigue constatando que existen divergencias entre las distintas Subdelegaciones de Gobierno.
También hemos recibido quejas que tienen por motivo que la Subdelegación de Gobierno en Álava deniega la renovación de la autorización de residencia a jóvenes extutelados que no presentan contrato de trabajo o compromiso de contratación. Estos jóvenes han sido tutelados por la Diputación Foral de Álava y siguen un programa de emancipación con acompañamiento educativo y ayudas por parte del Ayuntamiento de Vitoria. Esta exigencia no es una práctica en los territorios de Vizcaya y Guipúzcoa, por lo que trasladamos a la Subdelegación la situación de desigualdad y de vulnerabilidad que implica, en edades tan jóvenes (19 años) encontrarse en situación administrativa irregular, cuando han sido tutelados por una institución de protección y han participado y siguen participando en programas formativos dirigidos a su inserción social y laboral.
Otras quejas hacían referencia a la exigencia de acreditar medios económicos suficientes en el caso de solicitudes de autorización de residencia de menores a cargo, cuando el o los progenitores disponen de autorización residencia.
También hemos recibido una consulta de una persona a la que habían denegado la autorización de residencia en varias ocasiones por tener anotada una prohibición de entrada en el sistema informático Schengen. Le informamos que se debía dirigir a la oficina Sirene España, dependiente de la Secretaría de Estado del Ministerio del Interior para ejercer los derechos de cancelación de sus datos. El titular de los datos puede ejercitar estos derechos mediante escrito dirigido al responsable del fichero de la entidad de que se trate. El ejercicio del derecho de cancelación o rectificación es personalísimo, lo que significa que el titular de los datos deberá dirigirse directamente a dicha entidad, utilizando cualquier medio que permita acreditar el envío y la recogida de su solicitud, acompañando copia de su pasaporte o de su documentación personal. En el caso de que no le atienda a su petición puede acudir a la Agencia de Protección de Datos.
Otra queja sobre esta materia hacía referencia a que una persona se dirigió al Ararteko solicitando información sobre la posibilidad de pedir responsabilidad a la Administración por haber ejecutado la policía nacional una sanción de expulsión. Se trataba de un joven estudiante de la Universidad del País Vasco que vivía en Vitoria con su familia. El problema era que aunque su familia estaba en situación administrativa regular él no disponía de autorización de residencia, por lo que la normativa prevé que puede ser objeto de una sanción de expulsión. No había habido un funcionamiento anormal por parte de la Administración sino la aplicación estricta de una normativa. Por ello le trasladamos que aunque comprendíamos que era difícil de entender que a pesar de su arraigo y de que hubiere un número importante de personas en situación irregular que no son objeto de expulsión, la normativa prevé esta posibilidad.
También, mencionamos una sentencia que fue objeto de una resolución del Ararteko Resolución del Ararteko, de 23 de abril de 2007.
El Ararteko llamó la atención sobre el modelo de informe social que se estaba utilizando para presentar en las solicitudes de autorización de residencia por arraigo porque podía dar lugar a que se denegara la solicitud de autorización de residencia por la Subdelegación de Gobierno. Entendíamos que el modelo de informe social no se ajustaba al contenido que señala la normativa ni a las instrucciones de la Dirección General de Inmigración, ni su contenido correspondía con la petición del ciudadano. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en la sentencia de 25 de febrero de 2010, ha estimado que el recurrente tiene derecho a la autorización de residencia por arraigo (que había sido denegada por la Subdelegación de Gobierno), aunque el Ayuntamiento no haya recogido en el informe social la recomendación expresa por la que se le exonera de presentar un contrato de trabajo, y señala que cabe entender la posibilidad de una recomendación tácita e implícita.
Hemos recibido quejas que hacen referencia a la tardanza en presentar la solicitud de autorización de residencia por parte de las diputaciones forales como tutoras de los menores extranjeros. Es importante recordar que el art. 35.7 de la Ley 2/2009 establece que se considerará regular, a todos los efectos, la residencia de los menores que sean tutelados en España por una Administración Pública o en virtud de resolución judicial, por cualquier otra entidad. También que, a instancia del organismo que ejerza la tutela y una vez que haya quedado acreditada la imposibilidad de retorno con su familia o al país de origen, se debe otorgar al menor una autorización de residencia, cuyos efectos se retrotraerán al momento en que el menor hubiere sido puesto a disposición de los servicios de protección de menores.
Tanto los Tribunales, en este sentido es importante mencionar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 24 de septiembre de 2010, como los Fiscales de menores y de extranjería (Conclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería, Madrid, 20 de abril de 2010) interpretan que no se debe agotar el plazo de nueve meses para presentar la solicitud de autorización de residencia.
También hemos recibido quejas y consultas sobre la interpretación y aplicación de la anterior normativa. Es importante destacar que la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa concede la autorización de residencia con efectos al momento en el que el menor ha sido puesto a disposición de los servicios de protección de menores.
Este año en el Territorio Histórico de Álava los menores extranjeros han solicitado por sí mismos la autorización de residencia sin que la Subdelegación de Gobierno en Álava admitiera la solicitud ya que no incorporaba la orden de asunción de tutela. El art. 35.7 de la Ley 2/2009 prevé que la autorización de residencia se otorgue a instancias del organismo que ejerce la tutela. Si se deja transcurrir el plazo sin instarla, el menor puede presentar la solicitud por sí mismo, ya que tiene legitimación para actuar ante la Administración y para acudir a la vía judicial en defensa de sus intereses (art. 30 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y Sentencias del Tribunal Constitucional 183/2008 y 184/2008, de 22 de diciembre de 2008). La Subdelegación de Gobierno en Álava, finalmente, concedió la autorización de residencia a los menores extranjeros y la autorización de residencia por circunstancias excepcionales a los mayores extutelados. En todos los casos tuvieron que presentan el certificado de asunción de tutela y, si era de aplicación, la recomendación relativa al informe sobre su participación en los programas de integración propuestos por la institución de protección. En el caso de menores que se fueron del recurso residencial y que alcanzaron la mayoría de edad sin estar atendidos por la institución de protección no obtuvieron la autorización de residencia, ya que únicamente pudieron presentar un certificado de estancia.
En el informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia correspondiente al año 2010 hacemos mención a este problema, entre las quejas que hemos recibido que afecta a la infancia en situación de desprotección en dicho territorio histórico. En este apartado nos hemos referido únicamente a las actuaciones que afectan a su proceso de documentación remitiéndonos al informe de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia para un análisis global sobre las quejas e intervenciones realizadas por el Ararteko en el año 2010.
VI.?Quejas que hemos tramitado que afectan al colectivo
VI.1. Dificultades de acceso al padrón municipal
El acceso al padrón municipal es un derecho que tienen las personas extranjeras con independencia de su situación administrativa irregular. Este año hemos recibido solo una queja de una persona que contaba con pasaporte y con tarjeta de familiar de residente comunitario, que tuvo dificultades para inscribirse en el padrón. Los problemas más importantes han sido la negativa a la inscripción porque la vivienda no cumple condiciones de habitabilidad o los problemas que implica que haya personas que están inscritas en el padrón sin residir en la vivienda, por lo que es preciso iniciar un expediente de baja de oficio que se alarga.
Las dificultades que tienen las personas extranjeras para tramitar la inscripción en el padrón del municipio en el que residen están, sobre todo, relacionadas con la dificultad de acceso a un alojamiento adecuado.
VI.2. Dificultades de acceso a prestaciones sociales y a servicios públicos
VI.2.1. Baja en el Registro de solicitantes de Vivienda
Una asociación solicitó nuestra intervención con motivo de la baja en el Registro de Solicitantes de Vivienda de una pareja, uno de cuyos integrantes es una mujer inmigrante que trabaja como empleada de hogar. La asociación promotora de la queja denuncia que la resolución de baja, practicada por la supuesta falta de acreditación de ingresos económicos suficientes ha sido injustamente adoptada, porque, en ningún momento, se le ha exigido a la empleada doméstica la acreditación de sus ingresos con las garantías procedimentales legalmente exigibles.
Desde la primera petición de información consideramos que los argumentos esgrimidos por la asociación reclamante estaban fundados en derecho y pusimos de manifiesto al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco que la actuación denunciada y los fundamentos en los que se basaba podrían ser contrarios al principio de igualdad de trato y entrañar un supuesto de discriminación indirecta, al suponer un obstáculo añadido para el acceso a una vivienda protegida de las personas que trabajan como empleadas de hogar, entre las que, mayoritariamente, se encuentran las mujeres inmigrantes.
Después de realizar diferentes gestiones y peticiones de colaboración, el referido departamento accedió a revisar la resolución de baja adoptada y mantener a la pareja como demandantes de vivienda protegida en el Registro de Solicitantes de Vivienda.
VI.2.2. Exigencia a las personas extranjeras de acreditar el certificado de bienes del país de origen de todos los miembros mayores de edad que componen la Unidad Económica de Convivencia Independiente (UECI)
Hemos recibido varias quejas con este motivo que se han solucionado tras la presentación de documentación de muy diversa índole. También ha habido casos en los que se ha denegado la prestación de renta de garantía de ingresos porque la persona extranjera ha presentado un documento en el que certifica que dispone una vivienda. El Ararteko se ha dirigido al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco para consultar la interpretación que debe hacerse a esta exigencia que es novedosa ya que, como señalamos en el informe anual correspondiente al año 2009, este requisito era nuevo y solamente se estaba aplicando en Bizkaia.
El problema que plantea este requisito es la diversidad de situaciones en las que se encuentran estas personas y la dificultad de acreditar este extremo con garantías. Entre las distintas situaciones están las que presentan las personas refugiadas o bien que son objeto de medidas de protección subsidiaria, o el caso de los jóvenes extutelados o cuando la persona lleve un periodo largo de tiempo de residencia fuera de su país o que no tenga ningún vínculo con el mismo, por lo que tiene serias dificultades para obtenerlo.
Estos países no tienen una estructura administrativa consolidada en muchos casos, por lo que es difícil de valorar la adecuación de la certificación expedida a los efectos de nuestra normativa. En todo caso la necesidad de legalizar el documento por los interesados para que tenga validez y de traducirlo implica costos que son difícilmente asumibles, máxime cuando de lo que se trata es de atender a unas personas que se encuentran en situación de exclusión social por carecer de recursos económicos. Por otro lado, esta exigencia también debería afectar a los ciudadanos y ciudadanas vascas porque pueden tener bienes en otros países, que son difíciles de conocer (ejemplo, adquisición de inmuebles en Hendaya).
En consecuencia trasladamos a la Administración que "las dificultades y problemas añadidos que implica la exigencia de este requisito deberían ser ponderados para evitar situaciones de desigualdad por la diversidad de situaciones y para evitar una carga desproporcionada a estas personas que no sirve para cumplir la finalidad de acreditar una carencia de recursos económicos. Se obvia la realidad de que la inmigración de personas extracomunitarias tiene motivos económicos en la mayoría de las ocasiones, esto es, son personas que quieren tener una oportunidad para progresar, un mejor salario o una oportunidad de trabajar que no tienen en su país de origen. No hay estudios que reflejen que se trate de personas que disponen de recursos en su país de origen".
VI.2.3. Exigencia de acreditar la composición de la unidad de convivencia
Hemos recibido quejas con relación a las dificultades de acreditar la situación del progenitor o del cónyuge que no vive en el país. Hemos trasladado al Gobierno Vasco que es importante tener en cuenta las diferentes situaciones para que la exigencia de un documento no impida el acceso a las prestaciones de la persona que cumple materialmente los requisitos.
Este año ha habido un aumento de quejas de personas extranjeras a las que no les han admitido la tramitación de prestaciones o de becas por no presentar algún documento que era muy difícil de obtener por requerir la colaboración de personas (el otro progenitor, un excónyuge…) con las que no tienen contacto. La exigencia de un documento puede impedir el acceso a las prestaciones de personas que cumplen los requisitos por lo que hay que analizar la situación y los motivos por los que inadmite la solicitud por si pudiéramos encontrarnos ante situaciones de discriminación indirecta.
VI.2.4. Exigencia de acreditar un plazo previo de residencia regular para acceder a las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a personas en situación de dependencia
Hemos recibido varias quejas en las que plantean que se ha denegado a las personas extranjeras la solicitud de declaración de dependencia por no acreditar el requisito de haber estado cinco años en situación administrativa regular, requisito que es preceptivo según la Ley.
El año pasado dimos cuenta de una queja que habíamos recibido en la que se denegaba la prestación económica para cuidados en el entorno familiar en el caso de un niño español, menor de cinco años, de madre extranjera por entender que la madre no acreditaba haber estado cinco años en situación administrativa regular. La madre adquirió la nacionalidad española y tampoco le concedieron la prestación aunque acreditaba cinco años de residencia efectiva. La Diputación Foral de Gipuzkoa mantuvo la exigencia previa de tener que acreditar 5 años en situación administrativa regular y no atendió a nuestras consideraciones tanto a las relativas a que se trataba de un menor nacional como las relativas a que la madre fuera también nacional.
VI.3. Denuncias por haber sufrido discriminación
Este año hemos recibido varias quejas que hacen referencia al trato recibido por los servicios sociales de base que valoran no ha sido adecuado. En un caso el trabajador social del Ayuntamiento de Orio respondió como motivo para retrasar la tramitación de las solicitudes de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos y del Complemento de Vivienda que no tenía que haber cambiado de municipio, que era preferible haber continuado la intervención social en el anterior municipio en el que esta persona residía. Aunque esta queja se cerró al haber recibido información en septiembre del año 2010 del Ayuntamiento en el sentido de que iba a tramitar las prestaciones, a final del año hemos tenido que abrirla de nuevo porque hemos tenido información, que ,finalmente, no se habían tramitado las solicitudes. Hemos reabierto el expediente y solicitado información de nuevo al Ayuntamiento con carácter urgente sobre el estado de tramitación de las solicitudes de prestaciones, que valoramos como grave, a la vista de los antecedentes que constan en el Ararteko.
Hemos remitido una queja para conocer la actuación del Gobierno Vasco, Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo con relación a una reclamación de una actuación discriminatoria en un local, sin haber recibido respuesta, a pesar de haber enviado un requerimiento.
Se recibió también una queja por el posible comportamiento abusivo del personal de seguridad de Metro Bilbao. Si bien se cerró el expediente por caducidad del procedimiento, se dirigió una petición de información a la Dirección de Transportes del Gobierno Vasco en relación con la posibilidad de acceso al contenido de las cámaras de seguridad por parte de la ciudadanía, comunicando a la mencionada Dirección de Transportes la preocupación del Ararteko debido a la inexistencia de un procedimiento claro y común con el fin de hacer uso de la información obtenida por estos medios. Se nos contestó que en estos casos el instructor del expediente procede al visionado de las imágenes, aunque si el ciudadano así lo solicita, el visionado puede ser conjunto.
VII.?Otras actuaciones que afectan a este colectivo y que se recogen en otros capítulos de este Informe
Las personas extranjeras nos han presentado quejas que afectan a las distintas áreas de trabajo de la institución. En este apartado destacamos algunas quejas en las que el componente de extranjería es relevante.
En este sentido en el área de interior se hace referencia a la intervención del Ararteko sobre actuaciones policiales con personas de origen extranjero en la zona de San Francisco (Bilbao), a una actuación de oficio que hemos iniciado, por la que nos hemos dirigido al Defensor del Pueblo, al constatar que las detenciones de personas de origen extranjero se prolongan a menudo. En el área se señala que, como todos los años, muchas de las quejas que se refieren a supuestas extralimitaciones policiales afectan a personas de origen extranjero y vinculan la actuación policial a dicha condición, lo que pone de manifiesto que no se están cumpliendo los mecanismos preventivos y de control que hemos señalado en nuestras recomendaciones para detectar esas situaciones y evitarlas. Así mismo se ha iniciado la tramitación de una queja que hace referencia a una actuación de identificación de personas extranjeras en un dispositivo que pusieron en marcha la policía nacional en colaboración con la policía municipal en el barrio de San Francisco, en Bilbao.
En el área de Vivienda las quejas hacen referencia a la necesidad de vivienda motivada por la dificultad de acceso a la misma, a la acreditación de la necesidad y al procedimiento de adjudicación. También se han recibido reclamaciones concernientes al alquiler de viviendas de protección pública y las relativas a viviendas pertenecientes al "Programa de Vivienda Vacía" (Bizigune).
En el área de Sanidad hemos iniciado una actuación de oficio sobre la necesidad de que se evite la comunicación de facturación del coste hospitalario.
VIII.?Conclusiones
A continuación destacamos las cuestiones que afectan al área, que por su interés requieren de especial seguimiento en el año 2011.
1. Durante el año 2010 se han tomado decisiones importantes que afectan a la política vasca de inmigración, como es la supresión del servicio HELDU, sin que se haya aprobado un nuevo plan vasco de inmigración. También se han recibido más quejas que otros años con relación a la denegación y suspensión de prestaciones, como es la renta de garantía de ingresos o las ayudas de emergencia social que, no hay que olvidar, se concede a personas en situación de riesgo o en exclusión social.
2. Este año, al igual que los anteriores, se han recibido numerosas quejas en el área de interior que son objeto de preocupación por el Ararteko. Estas quejas tienen como motivo actuaciones policiales que afectan a personas extranjeras en las que vinculan el trato recibido con su origen.
3. Se ha extendido un discurso social, que no está basado en estudios rigurosos, que relaciona inmigración con delincuencia y con el uso abusivo y fraudulento de servicios públicos y prestaciones. Este discurso es muy preocupante porque puede afectar a las políticas públicas de inmigración y de integración que las instituciones y administraciones públicas establecen, y a la convivencia y a la cohesión social.
4. Un elemento que dificulta el progreso y la integración de las personas extranjeras es la falta de recursos eficaces para la lucha contra la discriminación. Existen numerosas dificultades para detectar y acreditar situaciones discriminatorias o tratos inadecuados que se han dado a personas extranjeras por lo que quedan impunes. La Unión Europea ha desarrollado diversos instrumentos para combatir la discriminación, por entender que es necesario erradicarla para el progreso de Europa, y para el cumplimiento efectivo de la carta de derechos fundamentales. La puesta en marcha de la red de servicios de asistencia a víctimas de discriminación promovida por el Consejo para la promoción de la Igualdad de trato y no discriminación es un paso.
5. Sigue sin aprobarse el reglamento de aplicación de la ley de derechos y deberes de los extranjeros en España y su integración social o el reglamento de aplicación de la Ley de Asilo y Protección Subsidiaria. Tampoco se ha aprobado en la CAPV el III Plan Vasco de Inmigración. Estos instrumentos son muy importantes porque afectan al ejercicio de los derechos de las personas extranjeras.
6. En nuestra CAPV viven personas inmigrantes en situación administrativa irregular. Las políticas públicas deben atenderles en igualdad por ser un derecho y ser, además, un principio de aplicación en las políticas de integración. Por ello se deberían establecer condiciones y garantías que permitan el acceso a servicios como es Lanbide en cuanto a su capacitación laboral, o a la protección social necesaria. Estas personas deben vivir con dignidad entre nosotros.
Es importante recordar –cuestión que esta institución reitera en muchos momentos– que a pesar de encontrarse en situación administrativa irregular, únicamente un pequeño porcentaje de las personas inmigrantes es sancionado con una sanción de expulsión que efectivamente se ejecute. Esta disparidad entre la realidad y las políticas de inmigración es una constante con consecuencias graves en los derechos y en la vida de estas personas. La atención a las personas en igualdad es una exigencia del derecho humanitario y una medida adecuada teniendo en cuenta que las personas extranjeras en situación irregular en 3-4 años pueden disponer de autorización de residencia.
7. Las políticas públicas deben ajustarse a las necesidades y situación de la población extranjera y tener en cuenta, entre otras cuestiones, la edad, el género y su situación de vulnerabilidad como es el caso de menores o jóvenes o cuando se es víctima de violencia de género, o se ha sufrido persecución en el país de origen o se es víctima de trata, etc. La aplicación de medidas de índole sancionatorio ha de ponderarse adecuadamente con la obligación de protección y de respeto a los derechos humanos y a los compromiso internacionales.
9. Lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales
I. Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se orienta a la defensa de los derechos de lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales, para lo cual hemos realizado, a lo largo del año 2010, distintas actividades con los siguientes fines:
• lograr que las administraciones públicas vascas integren en toda su actividad el pleno respeto a la igualdad y no discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género.
• promover en el conjunto de la sociedad vasca una cultura de no discriminación y pleno respeto a la diversidad en cuanto a la orientación sexual y a la identidad de género.
• luchar contra cualquier forma de homofobia o transfobia, difundiendo el conocimiento de la situación de las personas homosexuales y transexuales o transgénero en Euskadi.
Las quejas recibidas en el año 2010 relacionadas con esta área proceden todas de otras áreas materiales de trabajo de esta institución, al haberse planteado en el marco de cuestiones que afectaban a dichas áreas; por esa razón omitimos referirnos a las cifras de quejas de esta área. Además de tratar de impulsar la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de este colectivo, especialmente en lo que concierne a las familias homoparentales, nuestra principal actividad se ha centrado este año 2010 en la difusión de una cultura de no discriminación y respeto a los derechos del colectivo de personas LGBT.
II.?Contexto normativo y social
El marco jurídico que afecta a este colectivo ha sido reformado en los últimos años para instaurar una plena equiparación de los derechos civiles de estas personas, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas transexuales o transgénero al sexo sentido. Así, primero fue en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después la reforma del Código Civil llevada a cabo por la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio y finalmente la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, de modo que este conjunto normativo se ha constituido como base legal para instaurar un nuevo modelo de derechos para el colectivo LGBT. Con todo, a pesar de haber transcurrido ya un tiempo razonable, las reformas mencionadas aún plantean lagunas y deficiencias en su aplicación, especialmente por lo que respecta a cuestiones registrales concernientes tanto a la cuestión del cambio de sexo legal, como a la inscripción de los hijos e hijas de las parejas homosexuales en el Registro Civil. Como seguidamente expondremos, estos temas han ocupado buena parte de nuestra actividad de control de las administraciones públicas, si bien nuestras actuaciones relativas a estas cuestiones se han dirigido básicamente, aunque no sólo, a instar la intervención de la institución del Defensor del Pueblo de España en estos asuntos, habida cuenta de la adscripción de estas materias a la competencia estatal.
Debemos mencionar en este ámbito también, como novedad más destacable de este año 2010 en la CAPV, la asunción por parte del Sistema Vasco de Salud de la asistencia sanitaria integral a las personas transexuales, es decir la que comprende también la cirugía de reasignación sexual, que anteriormente no formaba parte de las prestaciones sanitarias de Osakidetza y que actualmente se ofrece por la unidad especializada creada con esta finalidad en el Hospital de Cruces. Ello ha supuesto un indudable avance para las personas transexuales en Euskadi, que ya no tienen que desplazarse fuera de la CAPV para llevar a cabo dichas intervenciones de cambio de sexo. No obstante, también nos referiremos más adelante a las reivindicaciones que, en relación con la atención médica y las prestaciones sanitarias, nos han hecho llegar distintos colectivos de personas transexuales.
Actualmente, es la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco la que, dentro del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, se ocupa de las funciones gubernamentales relacionadas con el colectivo LGBT. A esta Dirección se adscribe ahora el Servicio de Atención a Gays, Lesbianas y Transexuales del Gobierno Vasco, denominado Berdindu. Así, también han existido algunos cambios en cuanto a la nueva estructuración de dichas funciones en el seno gubernamental, aunque, en la medida en que se trata simplemente de cambios organizativos internos del Gobierno, no hemos podido observar que hasta la fecha hayan tenido un alcance exterior reseñable.
Así mismo, es preciso contextualizar el trabajo de esta área en el año 2010 señalando que los problemas que hemos detectado, particularmente por denuncias de los colectivos que trabajan en defensa de los derechos LGBT, así como en menor medida por alguna queja que hemos recibido en la institución, vienen dados fundamentalmente por la necesidad de realizar ajustes administrativos que tengan en cuenta esta nueva realidad legal, que aunque data ya del año 2005, hemos podido observar que todavía requiere adaptaciones para su plena aplicabilidad.
Por último, en la institución del Ararteko tenemos la convicción de que el avance en la extensión y asunción social de una cultura favorable a los derechos de las personas homosexuales y transexuales pasa necesariamente por abordar con determinación el desarrollo de una educación consciente de esta realidad desde la infancia, apoyando así mismo de modo especial a niños y niñas, adolescentes y jóvenes, que puedan estar sufriendo la marginación o las dificultades que en la integración social de menores comporta todavía hoy la diferente orientación sexual o identidad de género. Así, nos planteamos la educación como un campo de trabajo en el que vamos a centrar nuestros esfuerzos, sobre todo a partir del próximo año, para lo cual estamos ya inmersos en proyectos orientados a este fin, de los que seguidamente daremos cuenta.
III.?Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2010, reseñamos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, conforme a los epígrafes que seguidamente enunciamos. Con motivo de esta reseña de las actuaciones más destacables desarrolladas en esta área, aprovecharemos para poner de relieve cuáles han sido, a lo largo del año 2010, los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGBT:
III.1. Reuniones con asociaciones
• Reuniones con asociaciones de defensa de los derechos LGBT
Hemos mantenido reuniones o contactos con las siguientes organizaciones que trabajan en el ámbito de la defensa de las personas LGBT: Gehitu, Aldarte y FELGTB. De los temas tratados con estas asociaciones queremos destacar dos, que consideramos de mayor calado para el trabajo de nuestra institución en este momento:
- la necesidad de exigir a las administraciones públicas que se adapten plenamente, también en determinados aspectos formales, a la realidad legal que reconoce el derecho de las parejas homosexuales a formar familias con hijos e hijas
- la importancia de abordar una estrategia que ampare a los menores y las menores en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual y de su identidad de género
Respecto a la primera cuestión, hemos elaborado una recomendación general, dedicada a tratar de resolver los problemas detectados en dicho ámbito, de la que seguidamente daremos cuenta en el epígrafe III.4. de este mismo apartado, dedicado a esta cuestión. En cuanto al tema de los menores, ya hemos avanzado que esta institución, a la vista de diferentes informaciones obtenidas, así como de los resultados del informe extraordinario del Ararteko, elaborado el año 2009, sobre "La transmisión de valores a menores", ha tomado conciencia de la urgencia de abordar la necesidad de trabajar con determinación en el ámbito de la educación en apoyo del pleno desarrollo de los niños y niñas, adolescentes y jóvenes, con una orientación sexual o identidad de género diferente, así como, en general, para lograr formar desde la infancia una cultura ciudadana de pleno respeto e integración social de los derechos de las personas LGBT. Seguidamente nos referiremos también a los proyectos en los que estamos trabajando en ese concreto ámbito.
• Reuniones con asociaciones de defensa de los derechos de las personas transexuales y transgénero
A lo largo del año 2010 hemos mantenido también diversas reuniones o contactos con las siguientes organizaciones que trabajan a favor de los derechos de las personas transexuales: Transexualidad Euskadi, Errespetuz y Red por la Despatologización de las Identidades Trans del Estado español.
Entre los temas tratados con estas asociaciones nos parecen de mayor importancia los siguientes: problemas de las personas transexuales en relación con la atención sanitaria que reciben: disconformidad con los requisitos legales fijados por la ley para llevar a cabo la rectificación registral de la mención relativa al sexo; necesidad de una legislación o normativa de atención integral a las personas transexuales que, más allá de la cuestión sanitaria y de la estricta perspectiva de la identidad legal, tenga en cuenta también de manera más amplia otros ámbitos y aspectos de su vida; problemas relacionados con la protección de sus datos personales y las historias clínicas; conveniencia de una legislación antidiscriminatoria que contenga herramientas específicas para erradicar la discriminación contra las personas transexuales y transgénero.
Actualmente existen ya algunas iniciativas relacionadas con estas cuestiones, como resulta ser, con carácter general en materia de no discriminación, el Anteproyecto estatal de Ley integral para la igualdad de trato y no discriminación, así como determinadas experiencias autonómicas en la misma línea, específicamente relacionadas con las personas transexuales (véase, en ese sentido, en Navarra, la Ley Foral 12/2009, de 19 de noviembre, de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales. Consideramos que esta última puede constituir un referente para Euskadi, donde puede resultar interesante iniciar una reflexión sobre la conveniencia de medidas de esta clase que aseguren el respeto pleno de los derechos de las personas transexuales en todos los ámbitos, así como una debida atención integral a sus necesidades.
III.2. Reuniones con administraciones e instituciones
• Reunión con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco
Hemos mantenido una reunión con esta dirección, en la que nos ha expuesto sus funciones y proyectos en relación con las personas LGBT, al tiempo que le hemos dado traslado de la necesidad de corregir ciertas situaciones administrativas que aún hoy no contemplan la nueva realidad legal de las familias homoparentales y sus hijos e hijas. Sobre esta última cuestión, anunciamos a la referida dirección nuestra intención de dictar una recomendación general, emitida finalmente en diciembre de 2010, a la que seguidamente nos referimos. En cualquier caso, hemos acordado mantener una relación fluida y hemos detectado una clara disposición de colaboración por parte de esta dirección con la institución del Ararteko. Quedan cuestiones pendientes, como la materialización de las recomendaciones contenidas en el informe que el pasado año 2009 elaboramos sobre "Situación de las personas transexuales y transgénero en Euskadi", cuestión a la que nos dedicamos en el siguiente epígrafe III.3. de este mismo apartado.
III.3. Seguimiento de recomendaciones e informe extraordinario
• En primer lugar, debemos en este epígrafe mencionar la recomendación dirigida al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, dictada el pasado año 2009, sobre la necesidad de adaptación de vestuarios en polideportivos, con objeto de lograr que todas las instalaciones deportivas de la ciudad estuvieran dotadas en sus vestuarios de duchas y cambiadores individuales, para asegurar que cualquier persona que, por distintas razones, quiera disponer de intimidad suficiente para cambiarse y ducharse sin estar expuesta a la vista de otras personas –como resulta ser el caso de las personas transexuales cuyo proceso de cambio no ha culminado-, disponga de dicha posibilidad (Resolución del Ararteko de 19 de agosto de 2009). por la que se recomienda al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián que programe una intervención en sus equipamientos deportivos, para que, en un lapso de tiempo razonable, todas las instalaciones deportivas del municipio dispongan en sus vestuarios de duchas y cambiadores individuales. Del seguimiento llevado a cabo para verificar el cumplimiento y aceptación de esta resolución, hemos concluido que el ayuntamiento concernido no ha secundado nuestra recomendación. No obstante, habida cuenta de que no se trata del único lugar de Euskadi en el que esta situación se produce, estamos estudiando la posibilidad de dictar en el año 2010 una recomendación general en el mismo sentido que esta resolución.
• En lo que respecta al informe extraordinario elaborado el año 2009, titulado "La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi", hemos considerado que la labor de esta institución respecto al mismo este año 2010 debía centrarse fundamentalmente en dar a conocer su contenido, tratando de difundirlo en el conjunto de la sociedad. Para ello, hemos dado diferentes charlas y realizado presentaciones del informe entre asociaciones que trabajan en la defensa de los derechos de las personas transexuales. Por otro lado, teniendo en cuenta que este informe se emitió a finales del año 2009, considerábamos prematuro exigir a las distintas administraciones públicas la materialización de determinadas medidas recomendadas en el mismo, que requieren un tiempo para su conocimiento y asunción primero, y para su materialización después. Pensamos, en ese sentido, que antes que exigir la concreta articulación de determinadas medidas es necesario iniciar nuestra labor de impulso de los derechos de este colectivo, dando a conocer nuestras propuestas y persuadiendo de su conveniencia con el fin de lograr la adscripción de los distintos poderes públicos a los objetivos que con ello estamos marcando. Finalizado el año 2010, consideramos que es posible comenzar a formular exigencias más concretas a las administraciones en el sentido planteado por las recomendaciones contenidas en dicho informe. Por esa razón, el año 2011 emprenderemos una labor de seguimiento más detallada de las mismas.
III.4. Reseña de nuevas recomendaciones generales
Como ya hemos adelantado antes, a lo largo de este año 2010, hemos podido corroborar la denuncia realizada ante esta institución por diferentes grupos y asociaciones que trabajan en el ámbito de los derechos LGBT –debemos mencionar, en este contexto, en particular, al colectivo Aldarte-, de la que ya dábamos cuenta en el apartado 9 del capítulo II del informe anual de esta institución del año 2009, por la que se ponía de manifiesto la subsistencia de diferentes trabas administrativas que afectan a las familias homoparentales, y a las parejas y matrimonios homosexuales.
Por esa razón, hemos dictado la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo. En ella se abordan dos diferentes cuestiones:
• Abolición de barreras administrativas formales
Por un lado, se trata de una recomendación con vocación de lograr que se corrijan determinadas trabas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales. Afectan especialmente a la cumplimentación de impresos y formularios basados en modelos que no se han adaptado a esa nueva realidad social y jurídica.
Consideramos indispensable que se ponga fin a las inercias administrativas y se revise la totalidad de situaciones que puedan provocar dificultades injustificadas para las personas homosexuales que han formado una pareja o una familia homoparental. Dada la dispersión del origen de estas barreras formales, que proceden de distintos niveles administrativos y de diferentes órganos y administraciones públicas vascas, así como de entidades de otra naturaleza que gestionan servicios o prestaciones públicas o que requieren una autorización administrativa para ejercer la actividad que realizan, hemos considerado que resultaba conveniente abordar de manera conjunta el problema planteado.
Por ello, instamos a todas las administraciones públicas vascas a que adapten formalmente todos los impresos, formularios o cualquier otra documentación que afecte a parejas de hecho y matrimonios homosexuales, así como a familias homoparentales con hijos e hijas, incorporando una fórmula que dé plena cabida en condiciones de igualdad a la realidad personal de dichas parejas, matrimonios o familias. También pedimos a las administraciones públicas vascas que exijan esta misma práctica a cualquier centro o entidad que gestione servicios o prestaciones de su competencia, o cuya actividad deban autorizar.
• Problemas en la determinación legal de la filiación por reproducción asistida en el seno de matrimonios de dos mujeres
Por otro lado, también hemos constatado la ambigua situación legal en que se encuentran los matrimonios de mujeres en lo que respecta a la determinación a favor de la esposa de la madre biológica de la filiación de los hijos o hijas nacidos mediante técnicas de reproducción asistida en el seno de estos matrimonios. Dicha ambigüedad puede llegar a implicar que, en algunos casos, las madres no biológicas de los hijos e hijas nacidas mediante estas técnicas en el seno de un matrimonio de dos mujeres no vean reconocida legalmente dicha maternidad, si no es recurriendo a un proceso de adopción, que debe iniciarse con posterioridad al nacimiento del hijo o hija, y que prolonga innecesariamente en el tiempo el reconocimiento legal de la filiación respecto a la madre no biológica. Aunque el origen de este problema está en la literalidad del artículo 7 de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, sin embargo hemos considerado que desde la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi puede llevarse a cabo la difusión de una información legal que evite que, en estos casos, sea necesario tener que recurrir a un proceso de adopción.
Por esa razón, hemos dirigido una de las recomendaciones, de modo particular, al Gobierno Vasco. Con ello pretendemos que difunda en los centros sanitarios que llevan a cabo técnicas de reproducción asistida una información legal que afecta singularmente a los matrimonios de lesbianas que pretenden tener un hijo o hija común mediante dichas técnicas. En concreto, entendemos conveniente que se les informe de la necesidad de que, para determinar la maternidad en el momento del nacimiento sin tener que recurrir a un proceso de adopción, con anterioridad al parto, la mujer, cónyuge de la madre biológica, se persone en el Registro Civil correspondiente para manifestar formalmente ante la juez o el juez encargado del Registro Civil su voluntad de reconocer la filiación del recién nacido o nacida.
III.5. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
Precisamente, en relación con esta última cuestión relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, hemos considerado conveniente impulsar una actuación que promueva la revisión de las actuales prácticas registrales que, en virtud de la ambigüedad de la configuración legal de este tema en la referida Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, no son uniformes y pueden en algunos casos, a nuestro juicio, estar generando situaciones de discriminación para los matrimonios compuesto por dos mujeres.
No obstante, habida cuenta de que el fundamento último de este problema está en la ambivalencia legal, que provoca una interpretación y una práctica registral no uniformes, y dada la falta de competencia legal de esta institución para intervenir en esta cuestión de competencia estatal, hemos resuelto trasladar a la institución del Defensor del Pueblo de España el problema detectado con carácter general, con objeto de que sea este órgano el que inicie las actuaciones que estime pertinentes para lograr una clarificación de la interpretación legal, que asegure que las actuaciones de los registros civiles, en lo que respecta a la inscripción de la filiación de los hijos e hijas nacidos en las circunstancias descritas, garantizan una práctica registral homogénea y plenamente conforme al principio constitucional de igualdad, o, en su caso, busque las soluciones adecuadas para resolver un problema que, en nuestra opinión, puede tener relevancia constitucional.
III.6. Participación en foros, jornadas y actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
• Participación en distintos foros y jornadas
A lo largo del año 2010, hemos participado desde el área de atención a las personas LGBT del Ararteko en distintos foros que organizaban actividades o jornadas relacionadas con los derechos LGBT. Así, hemos impartido distintas charlas de presentación del informe extraordinario sobre "Situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi" (en Donostia-San Sebastián, en el marco de jornadas organizadas por el servicio InfAsis de la asociación Gehitu y por Gaztegehitu), también hemos participado en las Jornadas sobre "Géneros, Sexualidades y Cuerpos", organizadas en Bilbao por la Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Bilbao.
Por su parte, también el ararteko ha participado personalmente en los siguientes eventos relacionados con esta cuestión:
- En marzo de 2010 participó en Logroño en las I Jornadas sobre Educación en Diversidad Afectivo-Sexual, organizadas por la Universidad de La Rioja en colaboración con el Colectivo GYLDA y el Ayuntamiento de Logroño, con una conferencia sobre "La protección de la diversidad afectivo sexual: Papel de la figura del defensor". El objetivo de estas Jornadas era actualizar conocimientos sobre diversidad afectivo-sexual y sobre su situación en distintos contextos educativos; analizar la realidad actual de la homofobia en los centros escolares, los problemas que plantea y las vías de solución; y dotar a las personas asistentes de recursos y estrategias para el tratamiento la diversidad afectivo-sexual en cualquier contexto educativo.
- Ese mismo mes impartió en la Universidad de Jaén y en la Universidad de Córdoba sendas conferencias sobre la democracia y las minorías sexuales, por invitación de las Áreas de Derecho Internacional Público y de Derecho Constitucional de ambas universidades, junto con Hans Ytterberg, ex ombudsman sueco para la discriminación por razón de orientación sexual y actual presidente del Comité de Expertos del Consejo de Europa sobre la cuestión citada. En dichas conferencias el ararteko analizó el estado del reconocimiento y la protección del derecho fundamental a la dignidad humana de las personas de orientación homosexual o de identidad transexual –sobre todo la de los adolescentes–, así como la pervivencia en el sistema de valores de los menores de edad de ideas y actitudes contrarias a la dignidad de esas personas, según reveló el informe extraordinario sobre transmisión de valores del Ararteko.
- En octubre de 2010 participó en Barcelona en la presentación del Plan Municipal para el Colectivo LGBT de Barcelona y asistió a la Conferencia Internacional sobre políticas locales contra la homofobia "European Rainbow Cities". Los objetivos de este encuentro eran realizar un diagnóstico sobre la homofobia y la transfobia en la Unión Europea, difundir políticas públicas contra la homofobia y la transfobia a nivel local, identificar los principales retos de las políticas públicas locales contra la homofobia y promover el diálogo entre administraciones locales, expertos y asociaciones de lesbianas, gays, trans y bisexuales (LGBT) sobre las políticas públicas contra la homofobia y la transfobia.
- En diciembre de 2010 participó en Buenos Aires en la iniciativa Diálogo abierto: Hacia una política pública LGBT en Argentina, organizada por la Federación Argentina de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales (FALGBT). Diálogo abierto es un foro donde se comparten experiencias sobre iniciativas en torno a políticas públicas que permitan superar la discriminación que sufren lesbianas, gays, bisexuales y transexuales.
• Otras actuaciones de promoción de los derechos
Así mismo, queremos destacar la participación de la institución del Ararteko en un proyecto internacional que ha sido reconocido y seleccionado por la Unión Europea, que tiene como finalidad crear y difundir, entre niños y niñas, adolescentes y jóvenes, materiales de textos y audiovisuales para luchar contra la homofobia y promover una cultura de pleno respeto y reconocimiento de los derechos de las personas homosexuales en Europa. El proyecto se denomina Rainbow (que recoge las siglas en inglés del sentido del proyecto: Rights Against INtolerance: Building an Open-minded World/ Derechos contra la intolerancia: construyendo un mundo de mentalidad abierta) y en él participan diez entidades públicas y privadas de 7 países europeos diferentes (Alemania, Bélgica, Bulgaria, España, Holanda, Italia y Reino Unido). A lo largo del año 2010 hemos preparado conjuntamente con las entidades participantes las bases de este proyecto para poder presentarlo al proceso de concurso promovido por la Comisión Europea (Dirección de Derechos Fundamentales y Ciudadanía de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad), en el que finalmente ha sido seleccionado para ser subvencionado por la Comisión Europea. El periodo de ejecución del referido proyecto (de dos años) se inicia en el año 2011 y se extiende hasta finalizar el año 2012. Nuestra participación, a través del área de atención a las personas LGBT de esta institución, tendrá lugar en todos los estadios del proyecto y se orientará también a lograr la difusión de los materiales en Euskadi, para lo cual nos haremos cargo de la traducción de los mismos tanto al castellano como al euskera. Para esta institución, nuestra participación en dicho proyecto constituye una oportunidad de gran significado para poder abordar a partir del año próximo un trabajo más intenso orientado específicamente a la promoción entre menores, adolescentes y jóvenes de una cultura de rechazo de la homofobia y de pleno reconocimiento y respeto a los derechos de las personas homosexuales.
IV.?Quejas destacadas
Este año 2010 los asuntos planteados en las quejas que afectan a esta área se han referido tanto a la situación de las personas transexuales, como a las familias homoparentales. Daremos cuenta de manera sucinta de las principales cuestiones planteadas en dichas quejas:
IV.1. Asistencia sanitaria a personas transexuales
Éstas han concernido sobre todo a cuestiones relacionadas con el pago de gastos efectuados con motivo de la cirugía de reasignación sexual con anterioridad a que el Sistema Vasco de Salud ofertara esta prestación, así como a la inclusión de otras prestaciones actualmente no contempladas y a la protección de datos en las historias sanitarias de las personas transexuales.
• En cuanto a la primera cuestión, de la que ya hacíamos mención en nuestro pasado informe anual del año 2009, consideramos que el Gobierno Vasco ha hecho adecuadamente frente a los gastos generados por quienes se desplazaron fuera de la CAPV para llevar a cabo dicha cirugía de reasignación sexual cuando la misma no se ofertaba por Osakidetza en Euskadi. Dicha financiación por parte del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco se ha producido de manera transitoria, para solventar el problema que se les planteaba a quienes se habían realizado tales intervenciones en la confianza de que se generara una convocatoria de subvención de los gastos contraídos con tal motivo, como se venía haciendo por el antiguo Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del anterior Gobierno Vasco los años anteriores.
• Por lo que respecta a otras prestaciones no contempladas actualmente, como las que afectan a características secundarias del proceso de cambio de las personas transexuales, como la depilación o la cirugía estética de algunas partes del cuerpo, entendemos que actualmente la prestación que se oferta cubre lo esencial del proceso de cambio, lo que no obsta para que, en el futuro y dentro del respeto al principio de proporcionalidad económica que dichas medidas puedan comportar para el erario público, se estudie la posibilidad de asumir la carga de esas otras prestaciones, ya sea mediante la prestación directa, o a través de ayudas que puedan activarse para las personas transexuales que cumplan con una serie de requisitos económicos que garanticen la necesidad de dichas ayudas. Entendemos que, en todo caso, ello debería abordarse en el marco más amplio de una futura normativa de atención integral a estas personas.
• Por último, se nos planteó en un caso la demanda de rectificación de los datos personales que figuraban en Osakidetza, con objeto de que todos los datos que figuraban en la historia clínica de esta persona se ajustaran al cambio de sexo y de datos personales efectuado por ella, que habían ya sido rectificados en el Registro Civil. El problema era que resultaba imposible para Osakidetza acceder a modificar los datos de la actividad asistencial previa al cambio de sus datos personales, ya que la historia clínica debe reflejar con veracidad la realidad médica y sanitaria del episodio que documenta. No obstante, la respuesta del Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco clarificó finalmente que se había acordado con la persona afectada que las carpetas con su historia clínica personal en papel se guardarían en régimen de custodia especial, en un armario habilitado exclusivamente para estas situaciones, lo que, al igual que la persona afectada, hemos considerado una solución correcta para el problema planteado.
IV.2. Problemas ante el Registro Civil respecto a la inscripción de matrimonios de personas del mismo sexo y respecto a la determinación legal de la filiación en matrimonios de lesbianas
Queremos destacar dos quejas que reflejan los problemas que la adaptación a la nueva realidad de los matrimonios de personas del mismo sexo está generando en el funcionamiento de los registros civiles, cuya relevancia puede ser crucial para los derechos civiles de las personas:
• En un caso se trataba de la denuncia de dos mujeres unidas en matrimonio para que se rectificara el error cometido en la inscripción registral de su matrimonio, provocado por no haber modificado en el contrayente A, el sexo, que por defecto sale de varón. De este modo una de las mujeres del matrimonio figuraba como varón. Detectado el error se corrigió de modo inmediato, pero mediante una rectificación del sexo de esta persona que figuraba en una anotación marginal, lo que no satisfacía a la mujer afectada. Remitimos esta queja al Defensor del Pueblo de España, por tratarse de una cuestión que quedaba fuera de nuestro ámbito competencial. Recientemente hemos tenido noticia de que se ha resuelto el problema, toda vez que el Ministerio de Justicia ha aceptado la sugerencia propuesta por el Defensor del Pueblo de acudir a la declaración de existencia de un defecto formal del artículo 298.4 del Reglamento del Registro Civil, mediante el oportuno expediente en cuya resolución de rectificación y corrección se ordene, según prevé el artículo 307 del mismo reglamento, la cancelación del asiento erróneo y su sustitución por otro en el que las dos contrayentes aparezcan identificadas como mujeres, con traslado total del folio registral. Así mismo, nos comunican que la institución del Defensor del Pueblo también ha dictado una recomendación para que se incluya una futura modificación del Reglamento del Registro Civil que permita enmendar errores, sirviéndose de las posibilidades que ofrece la informatización del Registro Civil. En este sentido, el hecho de que el soporte del mismo sea digital permite su modificación sin merma de la seguridad jurídica, de una forma que no resultaba posible con el soporte analógico para el que toda la normativa registral actual está pensada.
• El otro supuesto del que queremos hacer mención es el que nos planteó las dificultades de dos mujeres unidas en matrimonio para efectuar la inscripción de la filiación respecto a la esposa de la madre biológica del hijo recién nacido mediante técnicas de reproducción asistida. A este asunto nos hemos referido antes más detenidamente, pues finalmente decidimos iniciar una actuación de oficio ante el Defensor del Pueblo y dictar una recomendación general que tratara, entre otras cosas, este concreto problema. No obstante, en el caso concreto, resultó que finalmente la juez encargada del Registro Civil afectado resolvió acceder a la inscripción de la filiación del hijo a favor de la otra mujer, a pesar de que ésta no había comparecido formalmente con carácter previo al nacimiento ante dicha encargada del Registro Civil. El trasfondo de este asunto se reconduce a cómo debe interpretarse el apartado 3 del artículo 7 de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida. Entendemos que dicha interpretación debe ser conforme al principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución y no puede dar lugar a discriminaciones de las personas del mismo sexo en estos casos. Nos remitimos para un análisis más profundo de esta cuestión a la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, cuyo contenido se aborda también en el anterior epígrafe III.4 de este mismo apartado.
V.?Conclusiones
Lo más destacado del trabajo desarrollado en esta área durante el año 2010 ha sido lo siguiente:
1. Labor de impulso
Hemos centrado gran parte del trabajo de esta área en la labor de impulso de los derechos de las personas LGBT. A partir de las reuniones y contactos mantenidos con diversas asociaciones que trabajan, tanto en el ámbito específico de la defensa de los derechos de las personas transexuales, como de manera más general en la defensa del colectivo LGBT, hemos concluido que los siguientes ámbitos constituyen en la actualidad los principales focos sobre los que es preciso dirigir la atención para mejorar la situación de los derechos de estas personas.
• Asuntos que afectan a las personas transexuales:
-problemas en relación con la atención sanitaria que reciben; -disconformidad con los requisitos legales fijados por la ley para llevar a cabo la rectificación registral de la mención relativa al sexo; -necesidad de una legislación o normativa de atención integral a las personas transexuales que, más allá de la cuestión sanitaria y de la estricta perspectiva de la identidad legal, tenga en cuenta también de manera más amplia otros ámbitos y aspectos de su vida; -conveniencia de una legislación antidiscriminatoria que contenga herramientas específicas para erradicar la discriminación contra las personas transexuales y transgénero.
• Asuntos que afectan a los derechos de gays y lesbianas:
- la necesidad de exigir a las administraciones públicas que se adapten plenamente, también en determinados aspectos formales, a la realidad legal que reconoce el derecho de las parejas homosexuales a formar familias con hijos e hijas
- la importancia de abordar una estrategia en el ámbito de la educación y la sensibilización, que ampare a los menores y las menores en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual
• Recomendación general sobre barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo
Precisamente como respuesta a esa demanda de adaptación formal de determinadas actuaciones administrativas a la nueva realidad jurídica y social de las parejas y matrimonios homosexuales , y de las familias homoparentales, hemos dictado la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo , en la que abordamos dos diferentes cuestiones:
- De un lado, ante la persistencia de trabas formales en el funcionamiento de multiplicidad de prestaciones y servicios, que desconocen formalmente la realidad reconocida jurídicamente de las parejas y matrimonios homosexuales, la necesidad de que se depuren y adapten todas las instancias, impresos, formularios o cualquier otra documentación que afecte, para el acceso a prestaciones o servicios de toda índole, a parejas de hecho y matrimonios homosexuales, así como a familias homoparentales con hijos e hijas, incorporando una fórmula que de plena cabida en condiciones de igualdad a la realidad personal de dichas parejas, matrimonios o familias.
- De otro lado, ante la ambigua situación en que se encuentran los matrimonios de mujeres en lo que respecta a la determinación legal ante el Registro Civil a favor de la esposa de la madre biológica de la filiación de los hijos o hijas nacidos mediante técnicas de reproducción asistida en el seno de estos matrimonios, sin perjuicio de que el problema de fondo deba ser resuelto en instancias estatales, creemos que, en tanto en cuanto la situación legal y la práctica de los registros civiles no se clarifiquen, la Administración General de la Comunidad Autónoma vasca bien puede contribuir a mejorar la situación de estas familias, comunicando a las clínicas y centros en que se realizan técnicas de reproducción asistida la necesidad de informar debidamente sobre la situación legal singular en que se encuentran los matrimonios de mujeres a la hora de determinar la maternidad de la pareja de la madre biológica respecto al hijo o hija que ambas esperan.
• Actuación de oficio ante el Defensor del Pueblo
Así mismo, en relación con esta última cuestión, hemos considerado oportuno trasladar al Defensor del Pueblo el problema detectado con carácter general, con objeto de que sea este órgano el que inicie las actuaciones que estime pertinentes para lograr una clarificación de la interpretación legal del artículo 7 de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, que asegure que las actuaciones de los registros civiles, en lo que respecta a la inscripción de la filiación de los hijos e hijas nacidos en las circunstancias descritas, garantizan una práctica registral homogénea y plenamente conforme al principio constitucional de igualdad, o, en su caso, busque las soluciones adecuadas para resolver un problema que, en nuestra opinión, puede tener relevancia constitucional.
• Informe extraordinario sobre situación de las personas transexuales
Por lo demás, hemos dedicado este año 2010 a la difusión del conocimiento de los contenidos de nuestro informe extraordinario, titulado "La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi". Hemos centrado nuestro esfuerzo en la sensibilización sobre las necesidades de este colectivo, difundiendo y dando a conocer nuestras propuestas y recomendaciones mediante charlas, presentaciones y reuniones con las administraciones públicas, con el fin de lograr la adscripción de los distintos poderes públicos a los objetivos que con ello estamos marcando. Finalizado el año 2010, consideramos que es posible comenzar a formular exigencias más concretas a las administraciones en el sentido planteado por las recomendaciones contenidas en dicho informe. Por esa razón, el año 2011 emprenderemos una labor de seguimiento más detallada de las mismas.
2. Quejas más destacadas
Las quejas más destacadas recibidas en la institución que afectan a los derechos de las personas LGBT han sido, por un lado, las relacionadas con cuestiones atinentes a las prestaciones sanitarias que reciben las personas transexuales, y por otro, las que denuncian problemas en la inscripción en el Registro Civil de los matrimonios del mismo sexo y de la filiación a favor de la esposa de la madre biológica de los hijos e hijas nacidas en el seno de matrimonios de mujeres, mediante técnicas de reproducción asistida.
En los primeros casos, nuestra intervención ha puesto de manifiesta lo adecuación de las actuaciones administrativas, tanto del Departamento de Sanidad, como del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
Por lo que respecta a la segunda cuestión, finalmente se han resuelto satisfactoriamente los concretos problemas que nos habían planteado las quejas, si bien subsiste un problema de indefinición legal en este ámbito, que debe ser abordado con una perspectiva constitucional desde instancias estatales.
10. Personas mayores
I. Antecedentes
En esta institución, las personas mayores constituyen uno de los colectivos de atención preferente. Si bien, formalmente, en este grupo se incluyen a las personas mayores de 65 años, en realidad el colectivo de personas mayores cada vez es más extenso, debido a la prolongación de la esperanza de vida. Al mismo tiempo, es muy diverso, lo cual hace que sus necesidades y demandas difieran considerablemente. En este sentido, nos encontramos, por una parte, a la población más joven del colectivo, integrado por personas que gozan de salud y autonomía personal, y tienen capacidad y deseos de participar activamente en la sociedad y en su entorno. Por otra, tenemos una población con necesidades de atención, debido a la limitación de su autonomía personal como consecuencia, generalmente, de su avanzada edad.
En este capítulo se va a proceder a reseñar las cuestiones más importantes que atañen a este heterogéneo colectivo durante 2010.
II.?El área en cifras
En el año 2010 se han recibido 30 quejas en el área de personas mayores. Esto supone el 2,29% del total de las quejas tramitadas por la Institución a lo largo del año.
En lo que atañe a su contenido, las quejas han estado referidas a las siguientes materias:
− Aplicación de la Ley de Autonomía Personal 18
− Asistencia a las personas mayores 10
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 2
En lo que se refiere al detalle de la tramitación de las quejas recibidas y gestionadas a lo largo de 2010, 25 son referidas a la Administración foral y 6 a la Administración local, y su situación a la hora de abordar la redacción del presente informe es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Inadmisión sobrevenida |
31 | 16 | 10 | 2 | 8 | 5 |
III.?Contexto normativo y social: intervención del Ararteko en la promoción de los derechos de las personas mayores
1. La participación social de las personas mayores: envejecimiento activo y promoción de la autonomía personal
Las administraciones públicas han de tener en cuenta la diversidad del colectivo de personas mayores a la hora de abordar las políticas sociales, con el fin de que resulten inclusivas y respondan a las expectativas de las personas a quienes van destinadas.
Cada vez está adquiriendo mayor relevancia el concepto de envejecimiento activo o positivo, que viene a reivindicar el ejercicio activo de los derechos de ciudadanía, más allá de los 65 años.
El gran potencial que encierran las personas mayores y la importante contribución que pueden realizar a la sociedad ha sido motivo de reflexión en dos de los Cursos de Verano celebrados por la UPV/EHU en 2010, así como de un encuentro en forma de world-café que organizó Innobasque en las tres capitales vascas.
En esta misma línea, la Diputación Foral de Bizkaia ha aprobado su Plan de acción para la promoción del envejecimiento activo en Bizkaia. Con este plan se pretende crear las condiciones que promuevan el envejecimiento activo mediante: la difusión de sus beneficios, garantías de bienestar, ruptura de los estereotipos negativos, promoción de la formación continuada, del ocio saludable y el fomento de la participación de las personas mayores en todos los ámbitos de la vida.
Dada la importancia que se concede a la participación de los mayores en los tres territorios históricos, existe un consejo foral de personas mayores, como órgano de participación, de carácter consultivo, sobre políticas y actuaciones que afectan a este colectivo. Además, a nivel autonómico, dentro del Consejo Vasco de Servicios Sociales existe una comisión permanente sectorial de personas mayores.
También este asunto es de interés para la Comisión Europea, que pretende crear, el próximo año 2011, la asociación europea para la innovación (AEI) sobre un envejecimiento activo y saludable. La AEI se enmarca dentro de la estrategia "Unión por la innovación" de la Unión Europa, como una de las iniciativas del proyecto Europa 2020. El objetivo de la AEI es mejorar la calidad de vida de las personas mayores, permitiéndoles llevar una vida activa y autónoma, así como contribuir a la sostenibilidad y eficiencia de los servicios sociales y sanitarios. Para ello, se centrará en la aplicación, cada vez mayor, de la innovación tecnológica en aspectos como: el fomento de la salud; su prevención, diagnóstico y tratamiento tempranos; la actuación coordinada de los servicios sociales y sanitarios; fomento de la vida autónoma mediante el uso de las tecnologías de apoyo. En ente momento, hasta finales de enero de 2011, la Comisión Europea está recabando la opinión de entidades públicas y privadas sobre la manera en que Europa podría intensificar la innovación para hacer frente a los desafíos que entraña en envejecimiento de la población europea. Se calcula que en los próximos 30 años, el número de personas mayores de 65 años en Europa aumentará casi el 40%. Esto plantea grandes retos y, también, oportunidades, que es preciso encauzar.
Es evidente que una vida digna y de ciudadanía activa requiere, entre otras cosas, una capacidad económica que lo haga posible, esto es, que las personas mayores dispongan de unos ingresos dignos y estar libres de cargas. Nos preocupa que muchas personas mayores –madres y padres– están asumiendo todavía la atención de hijos e hijas adultos, que no encuentran empleo o que lo han perdido por diversas circunstancias, agravadas por la actual crisis económica. En este sentido, muchas de estas personas están siendo el colchón económico familiar, lo cual actúa en contra de su propia situación.
Por lo que se refiere a los servicios de promoción de la autonomía personal, la Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en grado I ha venido a concretar algo más la naturaleza de estos servicios. Así, establece que "son servicios de promoción para la autonomía personal, cuyo contenido se desarrollará por la Comisión Delegada del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los siguientes:
• Los de habilitación y terapia ocupacional.
• Atención temprana.
• Estimulación cognitiva.
• Promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional.
• Habilitación psicosocial para personas con enfermedad mental o discapacidad intelectual.
• Apoyos personales y cuidados en alojamientos especiales (viviendas tuteladas)".
El acuerdo establece la intensidad mínima (en horas) del servicio de promoción en general y de los de atención temprana y promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional, en particular.
2. Algunas cuestiones sobre la protección de los derechos fundamentales de las personas mayores
En relación con la protección de los derechos fundamentales de las personas mayores, cada vez se presta mayor atención a la prevención y detección de las situaciones de maltrato, especialmente psicológico, por ser este último el más difícil de detectar. En este sentido, es preciso que las políticas públicas aumenten su actuación en este ámbito, especialmente los servicios sociales y los sanitarios. Igualmente, es preciso fomentar la concienciación social de no permisibilidad de tales situaciones para que, ante cualquier sospecha en ese sentido, se dé cuenta de ello ante los servicios sociales o sanitarios. Aunque la existencia de los malos tratos a las personas mayores es una realidad que apenas ha aflorado, muy posiblemente está afectando a numerosas personas, vulnerando sus derechos, a veces, incluso, sin que ellas mismas sean conscientes de la situación. Efectivamente, cuando se produce un maltrato psicológico, puede que no sean conscientes de ello ni la persona mayor ni quien los inflinge –generalmente su familiar-cuidador/a–. Otras veces, cuando la persona mayor es consciente de ello, es difícil que dé cuenta de su situación, bien porque no sepa adónde acudir o cómo hacerlo, o bien porque no se atreva a hablar del asunto por temor a las posibles consecuencias y a la dependencia que siente de su cuidador o cuidadora.
Se nos presentó un caso en el que una nieta nos mostraba su preocupación por la situación de su abuela, que residía en otro domicilio, con otros familiares. Según nos indicaba, esa abuela le manifestaba su percepción negativa sobre su situación en el hogar (en alusión a elementos que apuntaban a un trato inadecuado, desde el punto de vista psicológico), pero era reacia a manifestarlo fuera de ese ámbito familiar extenso porque ello implicaba poner en entredicho a los familiares directos con quienes vivía. Desde esta institución se le orientó sobre el modo y las vías existentes para tratar ese asunto. También recibimos otra queja que denunciaba que una persona mayor estaba siendo maltratada por su pareja.
En este mes de diciembre, se ha presentado un interesante informe de resultados sobre el estudio sobre la prevalencia de los malos tratos a las personas mayores en la CAPV. Ha sido realizado por iniciativa del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. Se trata de una aproximación a un tema muy delicado y poco estudiado.
El informe indica que para erradicar estas situaciones se requiere trabajar en aspectos como: la concienciación social, la formación de los profesionales implicados y de las personas cuidadoras en el ámbito familiar, así como en programas públicos de prevención de estas situaciones y de intervención con las personas mayores.
Este tema ya fue objeto de atención por parte del Ararteko, mediante la publicación, en 2009, del trabajo titulado "El respeto de los derechos de las personas mayores y la prevención del mal trato", dentro de la colección de derechos humanos "Juan San Martín". Este trabajo es fruto de una beca de investigación. En las conclusiones se realizan diversas sugerencias de gran interés para afrontar este problema, que permanece oculto.
Creemos que la información de que se dispone permite adoptar medidas públicas en relación con este serio problema. Sería muy conveniente que desde el Gobierno Vasco se elaborara un plan de lucha contra los malos tratos a las personas mayores, que contenga medidas de prevención, detección y actuación y tratamiento de cualquier tipo de malos tratos sufridos por las personas mayores, en cualquier ámbito.
Queremos destacar las recientes declaraciones efectuadas por el Fiscal General del Estado con motivo de la presentación de un libro sobre la violencia, abuso y maltrato de las personas mayores[3]. Cándido Conde Pumpido indicó que el colectivo de personas mayores debe ocupar un lugar prioritario en la actuación de la Justicia. Añadió que dicho colectivo es susceptible de sufrir abusos y discriminación, y manifestó que la Justicia necesita mayor especialización para protegerlo. No obstante, recordó que, desde 2008, existe la figura del Fiscal de Sala para la protección de los derechos de las personas mayores.
Por otra parte, el Gobierno Vasco ha presentado un informe de resultados sobre el estudio sobre la realidad de las personas mayores de 60 años en el País Vasco, colectivo que supone cerca de medio millón de personas. En sus conclusiones se habla de la heterogeneidad del colectivo diferenciando, fundamentalmente, quienes mantienen su autonomía y quienes necesitan ayuda para las actividades básicas de la vida. Estos últimos son en torno al 20% y el punto de inflexión está en torno a los 80 años. También se señala el valor de las relaciones sociales y familiares, así como su deseo de "envejecer en casa", lo que requiere el apoyo de recursos sociales, como los centros de día y la teleasistencia. Igualmente, al diseñar políticas sociales hay que tener en cuenta aspectos como el género, la posible soledad, el entorno geográfico de residencia, la salud, la oferta de ocio y tiempo libre.
Resulta de interés traer a colación la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad, de 13 de diciembre de 2006. Es evidente que la avanzada edad es un importante motivo de discapacidad, aunque no siempre se produzca. Igualmente, es cierto que algunas diversidades funcionales encuentran barreras sociales que impiden o dificultan a quien las sufre el goce y el ejercicio de los derechos fundamentales en igualdad de condiciones con los demás. Por eso, la convención puede ser también aplicable a las personas mayores que, a su vez, tienen alguna discapacidad[4]. El principio clave de la convención es la igualdad y la no discriminación. En este sentido, su objetivo es garantizar que las personas con discapacidad puedan gozar y ejercer los derechos reconocidos a la ciudadanía sin discriminación por motivo de discapacidad y en igualdad de oportunidades, promoviendo su participación activa en la sociedad.
3. La atención a la situación de dependencia de las personas mayores
A continuación, haremos referencia a las principales novedades normativas que han tenido lugar, en el año 2010, con relación al desarrollo e implantación en la CAPV de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD):
3.1. Este año se han incorporado, como beneficiarias de las prestaciones recogidas en dicha ley, las personas con dependencia severa en el nivel menos grave (grado II, nivel 1).
3.2. El Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público ha modificado los criterios que establecía la LAAD sobre la efectividad del derecho de acceso a las prestaciones correspondientes. Su artículo 5 suprime la retroactividad del pago de prestaciones por dependencia al día de presentación de la solicitud que preveía el apartado segundo de la disposición final primera de dicha ley. Establece un plazo máximo de resolución de seis meses.
Así, el derecho de acceso a las prestaciones correspondientes se generará a partir de la resolución en la que se reconozca la concreta prestación a percibir por la persona beneficiaria, o desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses indicado sin que se hubiera notificado resolución expresa de reconocimiento de la prestación que corresponda percibir a aquella.
Sin embargo, en la disposición transitoria tercera del mencionado real decreto-ley se prevé que, a quienes hayan solicitado el reconocimiento de la situación de dependencia antes de la entrada en vigor del real decreto-ley (25 de mayo de 2010), y se les reconozca un grado III o un grado II, "les será de aplicación la Disposición final primera de la LAAD, en la redacción vigente en el momento de presentación de la solicitud".
3.3. El Decreto de la Diputación Foral de Bizkaia 93/2010, de 20 de julio, por el que se modifica el Decreto Foral 162/2009, de 1 de diciembre, de la Diputación Foral de Bizkaia, por el que se regula el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia viene a hacer propia la medida extraordinaria adoptada para la reducción del déficit público por el Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo, con relación a la efectividad del derecho. Así, en Bizkaia se establece que el plazo máximo entre la entrada de la solicitud en el registro de la Diputación Foral de Bizkaia y la de resolución de reconocimiento de la prestación de dependencia será de seis meses, independientemente de que se haya establecido un procedimiento diferenciado para el reconocimiento de la situación de dependencia y el de prestaciones.
La Diputación Foral de Álava introduce la medida aprovechando la publicación del decreto que modifica la regulación de la prestación para cuidados en el entorno familiar. A este decreto nos referiremos más adelante, en el apartado 3.9.
Por su parte, la Diputación Foral de Gipuzkoa no han realizado, por el momento, tal modificación.
3.4. El Consejo Territorial del SAAD ha adoptado un acuerdo sobre la modificación del Baremo de Valoración de Dependencia (BVD) establecido en el Real Decreto 504/2007, de 20 de abril. Este acuerdo ha sido publicado por Resolución de 29 de junio de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo Tras una evaluación de los resultados obtenidos por la aplicación del Baremo de Valoración de Dependencia, pretende introducir una serie de mejoras para una más adecuada objetivación de la situación de dependencia y clasificación de sus grados o niveles. Dicha modificación aún no ha sido aprobada por el real decreto correspondiente; el propio acuerdo prevé que su entrada en vigor tenga lugar doce meses después de la publicación de tal real decreto.
3.5. De acuerdo con el calendario de implantación progresiva de la ley, a partir de enero de 2011, los derechos de las personas valoradas con un grado I nivel 2 de dependencia pasan a ser efectivos. De ahí que a finales de 2010 se haya adoptado el acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en grado I. Dicho acuerdo ha sido publicado mediante la Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo. Reconoce para este grupo el derecho a todos los servicios y prestaciones recogidos en la ley con excepción de la atención residencial y la prestación económica de asistencia personal.
El acuerdo fija unas condiciones mínimas de acceso a la prestación económica vinculada al servicio e introduce una mayor concreción en la regulación de los requisitos y condiciones de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, con el objeto de dotarla del carácter excepcional proclamado en la LAAD. Sobre este particular hemos de destacar también el Acuerdo del Consejo Territorial publicado mediante la Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo dirigido a propiciar la mejora de esta segunda prestación. Ambos abordan cuestiones tales como los requisitos para garantizar la idoneidad de la persona cuidadora, la continuidad en los cuidados, la accesibilidad suficiente de la vivienda o el seguimiento de la calidad de los cuidados.
3.6. Otro acuerdo reseñable del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia ha sido el adoptado en materia de órganos y procedimientos de valoración de la situación de dependencia. La Resolución de 4 de febrero de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo publica dicho acuerdo. Recoge una serie de criterios comunes de composición de los órganos de valoración, así como una descripción de los conocimientos que habrán de requerirse a las personas valoradoras que apliquen el baremo. El acuerdo establece también algunos criterios básicos de procedimiento (plazos de revisión de la valoración de grado y nivel de dependencia declarados, características del informe de salud, implantación de sistemas de gestión de la calidad en los procesos de valoración, etc.).
3.7. Mediante el Decreto Foral 83/2010, de 14 de junio, la Diputación Foral de Bizkaia ha modificado el anterior Decreto Foral 197/2008, de 16 de diciembre, por el que se creaba y regulaba la Comisión Técnica de Valoración de las Personas Dependientes. De acuerdo con su propio tenor, la finalidad que se propone con esta modificación ha sido la de repartir adecuadamente las responsabilidades en materia de representación y participación en las comisiones informativas constituidas en el ámbito social.
3.8. En anteriores informes anuales dábamos cuenta de las consecuencias negativas que tenía la falta de regulación de la prestación vinculada al servicio en Bizkaia. De hecho se trataba de la única prestación económica, de las contempladas en la LAAD, cuya regulación se hacía esperar en el conjunto de los tres territorios históricos. Ello motivó, como ya avanzábamos, la apertura y tramitación de un expediente de oficio. También dimos curso a una queja ciudadana en la que quedaba de manifiesto la necesidad de aprobar tal disposición, así como los perjuicios derivados de la omisión. Finalmente, este año ha sido publicado el Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, por el que se regula la prestación económica vinculada al servicio foral residencial para personas dependientes en Bizkaia.
Ahora bien, el decreto únicamente reconoce la prestación para hacer frente a los gastos derivados de la atención residencial, tanto en estancia permanente como temporal[5] excluyendo, pues, los relativos al centro de día.
La percepción de esta prestación es incompatible con la de cualquiera de las otras dos prestaciones económicas y "se reconocerá cuando no sea posible el acceso al servicio público foral de residencias para personas mayores dependientes o a un centro integrado en un servicio foral residencial destinado a personas con discapacidad (artículo 11 del Decreto Foral 90/2010) y cuando la persona se encuentre en lista de espera en el Servicio de Personas con Discapacidad para el ingreso en un centro destinado a la atención de personas dependientes".
3.9. La Diputación Foral de Álava ha aprobado un nuevo decreto regulador de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Se trata del Decreto Foral 40/2010, del Consejo de Diputados de 3 de agosto, que deroga el anterior Decreto Foral 70/2007 de 23 de octubre e incorpora diversas novedades, entre ellas, excluye expresamente del beneficio de la prestación a aquellas personas cuyo fallecimiento sobreviene con anterioridad a la realización del Plan Individual de Atención (PIA).
3.10. La Diputación Foral de Bizkaia ha aprobado una nueva regulación del programa Zainduz (Decreto Foral 144/2010, de 9 de diciembre). Se trata de un programa foral que se lleva a cabo mediante convenios de colaboración con los ayuntamientos. Su objetivo fundamental es la atención y apoyo a las personas cuidadoras de personas mayores de 60 años que se encuentran en situación de dependencia y residen en su domicilio. En nuestra opinión, este programa resulta eficaz y contribuye a la mejora de la calidad de vida tanto de las personas mayores en situación de dependencia como de las personas cuidadoras. Lamentamos, sin embargo, que con motivo de su modificación normativa no se haya extendido a quienes cuidan en el hogar a familiares que son menores de esa edad pero que también se encuentran en situación de dependencia.
3.11. Parece procedente mencionar también en este apartado otro conjunto de disposiciones que, si bien no afectan de manera exclusiva a la protección a la dependencia por cuanto que se refieren al sistema de servicios sociales en general, sin duda tendrán un impacto en la atención a las personas mayores en situación de dependencia en tanto que usuarias y beneficiarias de dichos servicios:
• Decreto 101/2010, de 30 de marzo, del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales.
• El Decreto 238/2010, de 14 de septiembre, de la Alta Inspección en materia de Servicios Sociales.
• El Decreto 28/2010, de 15 de julio, que constituye el Consejo territorial de Servicios Sociales de Álava y el Acuerdo 490/2010, del Consejo de Diputados de 27 de julio, que designa los miembros de ese consejo.
3.12. En materia fiscal, se ha aprobado la aplicación del tipo reducido del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) a los servicios de atención a las personas en situación de dependencia; esto es, las residencias, centros de día y de noche, la ayuda a domicilio y la teleasistencia. Para la aplicación de ese tipo reducido, los servicios han de prestarse en plazas concertadas o mediante precios derivados de concursos administrativos. De esta manera, se aplica un IVA del 4%, en vez del 7% anterior. (Real Decreto-Ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo. Artículo 16, que modifica el artículo 91.dos.2 de la Ley 37/1002, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor añadido). Esta modificación se ha incorporado a las normas forales reguladoras del IVA en los tres territorios históricos.
El Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos, ha tenido una consideración especial con las personas en situación de dependencia que, en su gran mayoría, son mayores. Ha excluido las prestaciones derivadas de la Ley 39/2006 del cómputo de ingresos para acceder a la renta de garantía de ingresos (artículo 21.1.b). De esta manera, la prestación para cuidados en el entorno familiar y la prestación para asistente personal no se tendrán en cuenta al calcular los ingresos de la persona solicitante de la RGI. El mismo precepto ha excluido, también, de dicho cómputo otras prestaciones que, con frecuencia, afectan también a las personas mayores, como son: las que se reciben por ayudas técnicas, por acceso o rehabilitación de la vivienda o el subsidio por ayuda de terceras personas.
4. La atención socio-sanitaria de las personas mayores
Como es sabido, la atención sociosanitaria comprende el conjunto de cuidados destinados a las personas que, por causa de graves problemas de salud o limitaciones funcionales y/o de riesgo de exclusión social, necesitan una atención sanitaria y social simultánea, coordinada y estable, ajustada al principio de continuidad de la atención.
Entre los colectivos particularmente susceptibles de ser atendidos en el marco de este tipo de atención se encuentran las personas mayores por cuanto pueden encontrarse en situación de dependencia, padecer enfermedades somáticas crónicas y/o invalidantes, hallarse convalecientes de enfermedades que, aun habiendo recibido el alta hospitalaria, les impiden gozar de autonomía suficiente para el autocuidado, o sufrir enfermedades terminales.
El Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco nos ha dado a conocer el último borrador (diciembre de 2010) del Documento Marco para la elaboración de las directrices de la atención sociosanitaria en la CAPV. Se trata de un instrumento que pretende aunar el consenso de todas las administraciones concernidas. De ahí que haya recibido las aportaciones correspondientes de EUDEL y de las diputaciones forales. Confiamos en que, una vez aprobado definitivamente, se constituya en eje y guía para el trazado de las políticas públicas en el ámbito sociosanitario en nuestra comunidad.
Este documento aborda cuestiones tales como el modelo actual de atención y coordinación sociosanitaria, la población susceptible de este tipo de atención, los centros y servicios para responder a las necesidades sociosanitarias de la población con que cuenta la CAPV, las estructuras, órganos y protocolos de coordinación existentes o la financiación.
Por lo que se refiere a las personas mayores, el documento emite una serie de consideraciones entre las que se encuentran las que exponemos a continuación:
• La coordinación entre niveles asistenciales es necesaria para garantizar una atención continuada, permite el uso programado de los hospitales de media estancia y dispositivos sociosanitarios y sociales, contribuye a evitar ingresos inadecuados en los hospitales de agudos y reduce el número de consultas en los servicios de urgencias hospitalarias.
• El cuestionario de valoración de pacientes que se utiliza en Gipuzkoa ha demostrado ser de gran utilidad para valorar las necesidades de las personas mayores dependientes con patología crónica tanto en domicilio como en otro dispositivo asistencial sanitario o sociosanitario.
• Las dificultades de desarrollo de equipos multidisciplinares sociosanitarios comunitarios, las limitaciones de los servicios de ayuda domiciliaria públicos y el escaso desarrollo de estructuras intermedias dificultan la permanencia de las personas en su domicilio, provocando situaciones de fragilidad que conducen a realizar ingresos evitables.
• La organización de la atención a la persona mayor dependiente, afecta de patología crónica no es homogénea en los tres territorios.
• Existen diferencias entre los tres territorios históricos en las condiciones de acceso a los servicios y recursos sociales contemplados en la LAAD.
• La información médica que se debe aportar para proceder a la valoración de dependencia está generando una especial carga en las personas solicitantes, las y los facultativos y las y los trabajadores sociales; se considera necesario el diseño de un proceso que de manera telemática permita el intercambio de información entre los servicios sociales y de salud.
• La coordinación entre niveles asistenciales se realiza en Gipuzkoa a través de un servicio de admisión centralizada, que además utiliza una herramienta de valoración que permite la ubicación de las personas en el nivel asistencial más adecuado a sus necesidades. Esta metodología de trabajo no se utiliza en el resto de territorios históricos.
• Se percibe la necesidad de flexibilizar y crear circuitos que posibiliten la adecuada derivación de las personas usuarias entre los dos sistemas.
• Los módulos de financiación de la atención sanitaria en los centros residenciales de mayores son diferentes en los tres territorios históricos.
Por último, este año, el consejero de Sanidad y Consumo ha confirmado que el Gobierno Vasco va a impulsar la creación de un centro internacional de ciencia, conocimiento e investigación para la atención sociosanitaria de las personas dependientes y personas con discapacidad [respuesta a la pregunta del Grupo Euzko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos, relativa al "centro para la atención sociosanitaria" (09/10/05/03/1392-7839) y respuesta a la pregunta del Grupo Euzko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos, relativa al "centro para la atención sociosanitaria" (09/10/05/03/1084-6295)]. Según indica, este centro será un polo de conocimiento centrado en la investigación biomédica, la atención social y el desarrollo de nuevos tratamientos y cuidados a personas afectadas por enfermedades neuro-degenerativas y personas en situación de dependencia, así como en la investigación de métodos para la mejora de su nivel de vida. Refiere el consejero que se trata de una iniciativa interdepartamental que trata de impulsar y poner al servicio de los agentes empresariales, centros universitarios y de investigación de la CAPV la capacidad y estructura del propio Gobierno, con el fin de innovar en el desarrollo de servicios y productos orientados al envejecimiento saludable, autonomía del paciente, atención a la dependencia y atención socio-sanitaria que puedan generar valor para las instituciones y el tejido empresarial vascos.
A lo largo del próximo año daremos seguimiento a este proyecto.
Es fundamental el desarrollo del ámbito sociosanitario y la puesta en marcha de medidas que inciden positivamente en la población y afectan, de manera importante, a las personas mayores. Cabe mencionar algunas iniciativas sanitarias, como las siguientes:
• El programa para la optimización del uso de la medicación, puesto en marcha mediante un convenio entre el Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco y los colegios profesionales de farmacéuticos de la CAV. El programa está destinado a personas polimedicadas, que residen en su hogar. La farmacia, siguiendo las indicaciones médicas, prepara periódicamente la medicación individual, en pastilleros que tienen dosificada esa medicación por tomas. Esto supone una ayuda para estas personas y una mayor garantía de uso adecuado.
• La investigación en el ámbito de la aplicación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) a las personas mayores que residen en el hogar.
• La formación específica a las y los facultativos de atención primaria para atender a personas crónicas mayores que residen en el domicilio. Permite un mejor control médico y se evitan ingresos hospitalarios.
Asimismo, nos parecen importantes otras iniciativas, de carácter social, que favorecen la percepción social y el respeto de las personas mayores, como pueden ser las relaciones intergeneracionales. En este sentido, cabe señalar que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz dispone del programa "Ciudad educadora", con diversas actividades destinadas a la población escolar y varias de ellas están impartidas por personas mayores.
5. Los servicios sociales: atención residencial y atención comunitaria
Hemos recibido dos quejas en relación con la atención prestada a personas mayores en una residencia de titularidad privada. En ambos casos, distintos entre sí, el familiar que ha presentado la queja manifestaba su disconformidad con la atención dispensada, que afectaba a cuestiones médicas. Igualmente, se habían presentado sendas reclamaciones en la diputación foral de Álava. En uno de ellos, personal foral de inspección se había personado en el centro para conocer los pormenores del hecho y se había iniciado una investigación. Finalizada ésta, la diputación concluyó que no apreciaba elementos que constituyeran una actuación administrativa incorrecta, por lo que no incoó expediente sancionador. Sin embargo, la diputación nos indicó que continuaría realizando visitas de inspección a ese centro, con el fin de mejorar la calidad asistencial. Por otra parte, la diputación atendió la solicitud de traslado a otro centro, efectuada por la afectada y le asignó plaza en un centro público, con la que esta persona se sintió satisfecha. En el otro caso presentado, la diputación foral también había archivado el expediente, por la misma razón que el anterior. Sin embargo, la reclamante aportaba elementos que, a nuestro juicio, merecían ser aclarados. Por ello, solicitamos documentación a la diputación, que nos permitiera valorar y comprender lo sucedido. Tras analizar su contenido, solicitamos aclaración sobre varios aspectos y en este momento, el expediente se encuentra en tramitación.
También hemos recibido otra queja motivada por la disconformidad con el precio público establecido por la Diputación Foral de Bizkaia, por una plaza residencial para personas mayores dependientes. La reclamante consideraba excesivo dicho precio. Si bien se suspendió la tramitación de este expediente, por desistimiento de la persona reclamante, sí se realizaron algunas gestiones y un primer análisis del caso, el cual no ofrecía indicios de irregularidad legal. Sin embargo, este asunto nos da pié para tratar sobre las importantes diferencias que existen en los importes de los precios públicos de plazas residenciales para personas mayores que fijan las tres diputaciones vascas. Resulta absolutamente necesario alcanzar un acuerdo para homogeneizar estos precios en la comunidad autónoma o, cuando menos, reducir de manera importante las actuales diferencias. El decreto que debe aprobar el Gobierno Vasco, que regule la aportación económica de la persona usuaria de los servicios sociales (copago), deberá abordar esta cuestión, para dar coherencia y unidad al sistema vasco de servicios sociales, tal como propugna la Ley de Servicios Sociales.
Dicha ley también se refiere a la concertación con la iniciativa privada. En este sentido, es de destacar el importante número de conciertos (con 90 entidades) que ha suscrito la Diputación Foral de Bizkaia con residencias privadas de ese territorio, para la prestación del servicio residencial foral para personas mayores dependientes.
Se ha recibido una queja en relación con el uso del transporte adaptado para acudir a un centro de día. Se trataba de una persona a quien se le modificó el horario de ese transporte. El nuevo horario adelantaba su paso por la mañana y reducía en una hora su tiempo de atención en el centro. La familia había propuesto el uso de otro vehículo que hacía un recorrido diferente, mientras fuera posible y hubiera plazas libres, pero no se le había aceptado. Planteamos el asunto a la diputación y estamos esperando su respuesta.
También hemos tramitado otro expediente, sobre el acceso a un alojamiento municipal, por parte de una persona mayor, no calificada como dependiente. Se trataba de una persona que había solicitado al Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián un alojamiento alternativo al de la residencia. Este ayuntamiento dispone de viviendas comunitarias y de apartamentos tutelados, ambos para personas mayores, pero el reglamento no prevé la opción de elegir. Por tanto, cuando se producen plazas libres en cualquiera de los servicios, se van otorgando por orden de la lista de espera. En el caso planteado se optaba por un tipo concreto de alojamiento. Estudiado el tema, no se observó irregularidad legal.
6. Intervención del Ararteko con motivo de conflictos generados en centros residenciales para personas mayores y en el servicio de ayuda a domicilio
En años anteriores hemos dado cuenta de algunos conflictos laborales que se estaban dando en algunas residencias para personas mayores, que son de titularidad pública, pero de gestión privada. Fundamentalmente, nos referimos a dos: Aldakonea, en San Sebastián y Ariznavarra, en Vitoria-Gasteiz. En ambos centros, el personal de atención ha vivido una huelga en reivindicación de mejoras laborales, por lo que el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco dicta los servicios mínimos o esenciales que han de mantenerse en horario de huelga.
Estas situaciones revisten una gran complejidad. Por una parte, porque se trata de un conflicto entre las y los trabajadores y la empresa privada con quienes tienen suscrito el contrato laboral. Por otra, porque el conflicto, aun siendo privado, se produce en un centro público y afecta directamente a personas mayores dependientes, cuya atención adecuada es preciso garantizar. Estas personas son ajenas al origen del conflicto y carecen de toda capacidad para intervenir en el mismo, pero son quienes sufren directamente las consecuencias negativas de una huelga. La situación de vulnerabilidad en que se encuentran, debido a que precisan ayuda para las tareas más elementales de la vida, incluso para su supervivencia, hace que todas las instituciones deban velar, de una manera especial, para que el conflicto tenga la menor incidencia posible en las personas residentes, de manera que sigan recibiendo una atención digna y adecuada. En esta línea se encuentra la razón de ser de los servicios mínimos que fija el Gobierno Vasco, los controles de inspección de las diputaciones forales y la actuación de la institución del Ararteko en estas situaciones.
En el caso de la residencia de Aldakonea, se dictó la Resolución de 9 de febrero de 2010, por la que se concluye la intervención del Ararteko en relación con la huelga de la residencia para personas mayores "Aldakonea", de Donostia-San Sebastián. En esa resolución, tras situar los antecedentes de la misma, se realiza una serie de consideraciones, en las que, entre otras cosas, se analizan la normativa sobre los conflictos laborales en los servicios públicos y los pronunciamientos jurisprudenciales al respecto. Estas consideraciones son válidas para situaciones similares en otro centro, como puede ser la residencia de Ariznavarra. Son las siguientes:
a) La huelga es un derecho constitucional (art. 28.2 Constitución Española, en adelante CE). Sin embargo, el ejercicio de este derecho, al igual que otros, tiene límites que, en este caso, se justifican por el derecho de la parte directamente afectada por la huelga –las personas mayores– a recibir la debida asistencia, teniendo en cuenta su situación, lo cual está relacionado con su derecho a la salud y a una atención integral en términos básicos o elementales. Por tanto, en esta huelga nos encontramos ante dos derechos enfrentados que hay que proteger: el derecho a la salud y a la atención a las personas residentes, y el derecho a la huelga de las personas trabajadoras. Debe buscarse un equilibrio entre ambos derechos.
No se puede olvidar que en este conflicto, las personas mayores constituyen la parte más débil, más sensible y mas vulnerable y que, sin embargo, son quienes sufren en primera persona las consecuencias de la huelga que, además, se produce en su propia casa, en lo que es su hogar.
Carecemos de una ley orgánica que regule el derecho a la huelga. El Tribunal Constitucional ha manifestado varias veces la conveniencia de contar con dicha ley. Entre tanto, se sigue aplicando el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, en virtud del cual se establecen los servicios mínimos. Sobre estos servicios y sus criterios se ha pronunciado repetidas veces el Tribunal Constitucional (por citar una, STC 183/2006, de 19 de junio), el cual:
• Reconoce que el servicio en el que recae la huelga ha de quedar inevitablemente afectado y que esta molestia ha de asumirse.
• Indica que los servicios mínimos ha de asegurar la cobertura mínima del servicio, sin que ello exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar el funcionamiento normal del mismo. De ser así, se vulneraría el derecho a la huelga.
• Añade que debe existir una razonable proporción entre los sacrificios que se impongan a los huelguistas y los que padezcan los usuarios del servicio afectado.
• Señala que el derecho de los trabajadores a la defensa de sus intereses mediante la huelga cede cuando se ocasiona o se puede ocasionar un mal más grave que el que sufren los huelguistas. "El derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga".
El Tribunal Supremo también se ha pronunciado al respecto y en su sentencia 6794/2007, de 22 de octubre, señala, además de lo anterior, lo siguiente:
• El derecho a la huelga ha de acomodarse con el ejercicio de otros derechos reconocidos y constitucionalmente protegidos.
• Los servicios mínimos han de adoptarse teniendo en cuenta la extensión –territorial y personal– del conflicto, la duración prevista, las necesidades concretas del servicio, la naturaleza de los bienes protegidos, etc.
b) El conflicto laboral ha de ser resuelto mediante la negociación colectiva. Los convenios colectivos son la expresión del acuerdo libremente adoptado por representantes de trabajadores y empresarios, en virtud de su autonomía (art. 37 CE y art. 82.1 del Estatuto de los Trabajadores). El respeto a esa autonomía impide la intervención de agentes externos, ajenos a las partes en conflicto, si no cuentan con la total voluntad de las partes, salvo en situaciones absolutamente excepcionales.
c) El Gobierno Vasco, a la hora de dictar los servicios mínimos en este centro, tiene en cuenta la situación de gran vulnerabilidad y dependencia de las personas residentes. Entendemos que, a estos efectos, habría que tener en cuenta, también, el número de grandes dependientes y el tiempo que dura la huelga. Igualmente, creemos que este tipo de centros debería recibir un tratamiento no inferior al que se da a los hospitales en casos de huelga.
d) La diputación foral, como titular del servicio residencial:
• Ha de velar por que las personas residentes reciban la mejor atención posible, que el conflicto les repercuta lo menos posible, que reciban las atenciones básicas debidas y que se garantice el respeto de todos sus derechos.
• Debe controlar el cumplimiento efectivo de todo ello con el máximo rigor y exigiendo el cumplimiento de las condiciones.
• Debe promover el diálogo entre las partes y esforzarse en que se den las condiciones objetivas adecuadas para que ese diálogo se produzca con espíritu constructivo y con la meta puesta en un acuerdo.
• Los requisitos que se exijan en la concertación deberían favorezcan la correcta atención y la reducción, al máximo, de los elementos que puedan incidir negativamente en el servicio. Nos referimos a aspectos sobre la calidad en el empleo del personal, que deba tomar en consideración la compresa contratista al contratar a su personal, de acuerdo con el art. 102.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, o las cláusulas sociales a que se refiere el art. 72 de la Ley de Servicios Sociales.
El Gobierno Vasco ha de desarrollar la Ley de Servicios sociales y, en este contexto:
• En lo referente a la contratación de la gestión de servicios o gestión indirecta (art. 71 y ss.), sería deseable que tuviera en cuenta las medidas de acción positiva y medidas orientadas a la mejora de las condiciones laborales (art. 65.2.k).
• Que creara cuanto antes, dentro del Consejo Vasco de Servicios Sociales, el "consejo sectorial orientado a la calidad en el empleo y a la mejora de la información y la cualificación en el ámbito de los servicios sociales" (art. 48.4).
• Que regule los requisitos materiales, funcionales y de personal exigidos a los servicios y centros de servicios sociales (disposición adicional cuarta) y, en especial, lo que afectan a los servicios residenciales. Esto supone una actuación del Decreto 41/1998, que ha quedado superado.
Resulta fundamental seguir reflexionando sobre el modelo social sostenible y, en concreto, sobre los modelos de gestión de los centros residenciales para personas mayores, abordando aspectos como: su financiación, copago, condiciones laborales del personal que trabaja en dichos servicios, medidas de prevención de conflictos, etc.
La resolución concluye recordando a la diputación sus obligaciones como titular de la residencia y responsable última del servicio, para garantizar la atención debida a las personas residentes y para reducir en ellas el impacto del conflicto; la necesidad de fomentar el diálogo para favorecer la resolución del conflicto; la incorporación de determinados criterios y cláusulas sociales en las condiciones de contratación de la gestión de servicios públicos residenciales.
Estas consideraciones son válidas para la huelga en cualquier otro centro residencial público, de gestión privada.
El motivo de la huelga en Aldakonea era la falta de acuerdo para la firma del convenio colectivo de residencias para las personas mayores de Gipuzkoa para el cuatrienio 2009-2012. El 4 de noviembre de 2010 se alcanzó un acuerdo en la Mesa negociadora entre la patronal y una parte de la representación sindical. Al ser esta última minoritaria, dicho acuerdo es un convenio de eficacia limitada (a las partes firmantes y a quienes representan) o Pacto extra-estatutario. Por eso, continuó la huelga en Aldakonea. Sin embargo, parece que ese Pacto ha tenido un número muy importante de adhesiones individuales de personas afectadas por el mismo y esto ha hecho que la huelga en Aldakonea cesara el 29 de diciembre. Este acuerdo es de aplicación en Gipuzkoa a las personas contratadas por empresas que ejerzan su actividad en la atención a personas mayores en residencias, centros sociosanitarios y viviendas tuteladas, así como en centros de día. Quedan excluidas las personas que dependan directamente de la Administración pública. El acuerdo establece, entre otras cosas, medidas sobre la estabilidad en el empleo (el 85% de la plantilla de las empresas afectadas debe tener contrato indefinido), sobre la resolución de conflictos (mediación del PRECO, del Consejo de Relaciones Laborales) y fija la subrogación del personal cuando se produzca un cambio de empresa en centros públicos.
En cuanto a la residencia Ariznavarra, este año hemos seguido realizando visitas al centro, con el fin de comprobar la atención que recibían las personas residentes, a pesar de la huelga. En nuestra opinión, esa atención era adecuada. No obstante, era evidente el cansancio y el hastío de las personas residentes por la larga duración de la huelga. Por otra parte, el número de residentes se había ido reduciendo, debido a que la diputación alavesa no realizaba nuevos ingresos en ese centro. Así el 18 de octubre, fecha de nuestra última visita, la ocupación de la residencia no alcanzaba el 60% (59,29%) y la del centro de día era de apenas un 20%. Sin embargo, la plantilla era la misma, al igual que los servicios mínimos decretados. Esto ha tenido como consecuencia que la ratio de personal de atención/residente haya sido elevada.
A finales de año –el 16 de diciembre de 2010– ha finalizado la huelga en Ariznavarra, al haber alcanzado un acuerdo o pacto la parte empresarial y la representación sindical, que tiene vigencia desde el 1 de enero de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2010 y su contenido afecta, fundamentalmente, al aspecto salarial.
También se nos ha planteado una queja en relación con la residencia San Prudencio, de Vitoria-Gasteiz y el motivo es la existencia de dos plantas vacías. La asociación vecinal que lo presenta considera que la habilitación de esas plantas descongestionaría, de manera importante, la lista de espera residencial de la diputación foral. Esta lista está integrada únicamente por personas en situación de dependencia.
La titularidad de esta residencia es del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y la Diputación Foral de Álava tiene plazas concertadas para la atención a personas en situación de dependencia, cuya atención le corresponde. Sin embargo, parece que el problema radica, a grandes rasgos, en que no es posible conveniar las plazas de dichas plantas sin antes haberlas adecuado a lo establecido en el Decreto 41/1998, de 10 de marzo, sobre los servicios sociales residenciales para personas mayores. Esto supone la realización de importantes obras en un edificio municipal, cuyo uso –en esa parte– sería foral, mediante convenio. De cualquier manera, nos hemos dirigido a ambas instituciones –Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputación Foral de Álava– y estamos a la espera de obtener información.
En relación con la necesidad de reflexionar sobre el modelo de servicios sociales sostenible, la diputación guipuzcoana ha hecho público un documento sobre el Modelo futuro para los servicios sociales de Gipuzkoa. Este documento es fruto de una larga y profunda reflexión efectuada con distintas entidades. El modelo que propone considera que los servicios sociales son una inversión de futuro y constituyen un sector de actividad con un retorno del gasto similar al de la sanidad o la educación. El documento señala los elementos integrantes del modelo (enfoque comunitario centrado en la persona, rol de la Administración, organización, financiación y corresponsabilidad de la sociedad civil) y describe el itinerario de acciones para alcanzar el objetivo fijado para el año 2020.
IV.?Análisis de otros expedientes de queja
IV.1. La Diputación Foral de Bizkaia ha aceptado la propuesta realizada por esta institución, en el sentido de que una persona mayor pueda acceder a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar. Se trataba de una persona que en su primera infancia fue acogido por una familia, pero sin que se formalizara la adopción. Ha vivido toda su vida en el mismo hogar y con las mismas personas, que para él constituyen su única familia. Ya mayor y necesitado de los cuidados que se le prestan en el hogar, solicitó dicha prestación, pero se le denegó porque no cumplía el requisito de la existencia de parentesco hasta el cuarto grado entre la persona dependiente y la cuidadora. El Ararteko se posicionó a favor de una respuesta positiva a este caso porque la relación existente era equiparable a la familiar. La diputación vizcaína, comprendiendo su singularidad, lo ha atendido mediante una Instrucción en la que se excepciona el requisito del parentesco para casos como el citado.
IV.2. En relación con esa misma prestación, la diputación alavesa, a propuesta del Ararteko, ha suprimido la deducción (del 25%) que efectuaba en la prestación para cuidados en el entorno familiar, cuando la recibían más de una persona en el mismo hogar (artículo art. 9.2 del Decreto Foral 70/2007, de 23 de octubre). Se nos plantearon varias situaciones, afectadas por la medida que manifestaban la disconformidad con la norma. Al analizar los efectos de esa deducción, vimos las dificultades que muchas veces tenían las personas cuidadoras para atender a estas personas y el efecto que la deducción tenía en la economía familiar. Si bien los casos planteados se referían a menores o jóvenes, la deducción era general y, por tanto, también para casos de personas mayores que, además, son la mayoría de los dependientes. En una intervención de oficio, el Ararteko trasladó diversas consideraciones al respecto a la diputación, la cual fue receptiva y suprimió dicha deducción en una nueva regulación aprobada sobre la prestación para cuidados en el entorno familiar (Decreto Foral 40/2010, de 3 de agosto), que sustituye a la anterior.
IV.3. Se nos planteó otro caso en relación con el servicio de ayuda a domicilio. Se trataba del caso de una persona mayor que vivía con un descendiente. Este último solicitó dicho servicio para la realización de tareas del hogar. Sin embargo, los servicios sociales abordaron el caso concediendo ese servicio para la atención personal a la persona mayor, acompañado de centro de día. El hijo manifestaba su disconformidad con la respuesta. Analizado el tema y a la luz de la ordenanza municipal correspondiente, no observamos irregularidad, pues excluía las labores de limpieza del hogar cuando la persona solicitante no vive sola, a favor de la atención a ésta.
IV.4. Hemos tramitado varias quejas en las que detectábamos un retraso injustificado en la adjudicación del servicio de ayuda a domicilio (SAD) por parte de la Diputación Foral de Álava. Una vez trasladada la cuestión a la diputación, estas quejas se resolvían finalmente con la adjudicación del servicio a las personas interesadas.
No obtenían el mismo resultado aquellas quejas en las que la ciudadanía denunciaba el retraso en la adjudicación del servicio de teleasistencia por parte de la Diputación Foral de Álava. Se trata de expedientes en los que la persona mayor en situación de dependencia había sido valorada en grado I, nivel 2, o en grado I, nivel 1. Si bien la efectividad del derecho a los servicios y prestaciones contemplados en la LAAD para las personas así valoradas no se producía hasta el 1 de enero de 2011 o 2013 respectivamente, entendíamos que las interesadas, dada su avanzada edad, más de 80 años, y su delicado estado de salud, podrían ver satisfecha su solicitud en virtud del nivel de protección adicional establecido en Álava, en la disposición transitoria primera, punto 2, del Decreto Foral 39/2007, de 24 de abril.
La respuesta negativa a la concesión que nos ha dado el Instituto Foral de Bienestar Social abunda en el carácter discrecional de esa disposición transitoria –"el IFBS podrá, aplicando los mismos criterios de prioridad previstos en el artículo 14.6 de la Ley 39/2006, asignar para las personas valoradas con grado 1 de dependencia, el servicio de teleasistencia"– y alude a la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales por lo que se refiere a la catalogación del servicio como de atención primaria, y al nuevo marco competencial que traslada la competencia de este servicio al Gobierno Vasco.
Sobre esta segunda cuestión, hemos señalado a la Administración que el contenido de la disposición transitoria séptima de la Ley 12/2008, en cuanto al decreto regulador de la aportación económica de la persona usuaria, así como una interpretación analógica de dicha disposición, por lo que se refiere al Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales nos lleva a concluir que, en tanto no tenga lugar la aprobación de esa normativa de desarrollo, serán de aplicación las disposiciones normativas vigentes en la materia a la entrada en vigor de dicha ley.
Por otro lado, de acuerdo con la información ofrecida por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, la asunción de la gestión del servicio de teleasistencia no se acometerá hasta el ejercicio 2011[6].
La disposición transitoria tercera de la Ley de Servicios Sociales establece que la redistribución competencial y el correspondiente reajuste financiero, en ningún caso podrán suponer una disminución en los niveles de intensidad y cobertura de las prestaciones y servicios existentes en la fecha de su entrada en vigor.
La ciudadanía residente en Vitoria-Gasteiz está observando con verdadero asombro que, de hecho, a las personas que se encuentran en una situación de dependencia en grado I, se les está denegando el acceso a un servicio del que disfrutan otras personas que no se hallan en situación de dependencia (personas autónomas cuya atención es competencia municipal) y que cumplen una serie de requisitos que, paradójicamente, aquellas también cumplen.
Se trata de supuestos difícilmente comprensibles desde una perspectiva de desarrollo coherente y equilibrado del Sistema Vasco de Servicios Sociales o de acceso a las prestaciones y servicios con arreglo a criterios de equidad.
Como avanzábamos en el apartado II).3.8 este año ha sido publicado el Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, por el que se regula la prestación económica vinculada al servicio foral residencial para personas dependientes en Bizkaia.
IV.5. Con relación al servicio de ayuda a domicilio, que, como ya hemos reiterado, tiene un tremendo impacto en el colectivo de personas mayores, hemos registrado también quejas de la ciudadanía alavesa que tenían que ver con la calidad en la atención, las tareas que debían llevarse a cabo o la idoneidad de la o el profesional que prestaba dicho servicio. Estos expedientes también se han resuelto de manera favorable al ponernos en contacto con personal responsable de la Diputación Foral de Álava. Lo cierto es que este tipo de incidentes, con anterioridad, se resolvían por la propia Administración, que contaba con un programa de seguimiento y control del SAD. Las quejas registradas dan clara muestra de la necesidad de recuperar un programa de esas características.
También hemos recibido quejas por la respuesta obtenida ante la solicitud de concesión de SAD de personas cuyo derecho no era efectivo en virtud de la aplicación gradual de la LAAD. En estos casos se les reconocía el derecho al servicio pero se les asignaba una puntuación para acordar su incorporación en el programa de reasignación de recursos hasta tanto pudiera ofrecérsele dicho servicio. Este supuesto ha merecido, por nuestra parte, el mismo tratamiento que el referido con relación al servicio de teleasistencia.
IV.6. A lo largo del año 2010 hemos registrado algunos expedientes de queja en los que personas mayores o sus familiares mostraban disconformidad con el resultado de la valoración de dependencia. Consideraban que el grado-nivel de dependencia reconocido era inferior al que les correspondía. En algunos casos dicho grado-nivel no permitía hacer efectivo el derecho a las prestaciones, de acuerdo con el calendario de aplicación gradual de la ley.
Lo cierto es que carecemos de capacidad o elementos de juicio para poner en cuestión la aplicación del baremo realizada por la diputación foral correspondiente. En estos casos, orientamos a las personas sobre su derecho a impugnar dicho resultado en el plazo de un mes, mediante el correspondiente recurso de reposición o mediante recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el plazo de dos meses, o sobre la posibilidad de solicitar una revisión en los casos en los que se haya producido un deterioro de la salud de la persona solicitante.
IV.7. Hemos registrado una queja relacionada con la denegación por parte de la Diputación Foral de Álava, de una solicitud de concesión de las cuantías de la prestación para cuidados en el entorno familiar con efectos retroactivos tras el fallecimiento de la persona en situación de dependencia. A pesar del tiempo transcurrido desde la emisión de nuestra petición de información, y del requerimiento efectuado, por el momento no hemos recibido respuesta.
IV.8. En julio de 2008 iniciamos una actuación de oficio con el Departamento de Acción Social de la diputación vizcaína para conocer las razones de la ausencia de regulación en Bizkaia de la prestación económica vinculada al servicio. Alegaba el departamento que su red foral de residencias disponía de suficientes recursos para atender toda la demanda de plazas residenciales permanentes y temporales en el territorio.
Con relación a los centros de día, el ente foral nos indicaba que la falta que pudiera darse, en determinadas zonas, se suplía con la convocatoria de ayudas económicas individuales. Le hacíamos notar el carácter subvencional de estas ayudas (su concesión está sometida a la existencia de crédito disponible en el ejercicio correspondiente) frente a la naturaleza de derecho subjetivo de la prestación vinculada al servicio que contempla la LAAD.
Respecto a los centros de atención diurna y residencial de personas con discapacidad, la diputación nos señalaba que la totalidad de las plazas existentes en el territorio eran forales, por lo que no cabía servicio privado en este territorio. Sin embargo le objetábamos que podía darse el caso de una atención residencial privada fuera del territorio histórico (situación que ha contemplado Álava).
Finalmente la diputación nos trasladó que había puesto en marcha la elaboración de esta normativa ante la necesidad de hacer frente al período de tiempo en que una persona es atendida en una residencia, en régimen privado, hasta que se le adjudica la plaza de responsabilidad pública.
Efectivamente, algunas quejas tramitadas demostraban que el tiempo de espera hasta la adjudicación de la plaza podía resultar excesivo –nueve meses y 26 días en un expediente tramitado, por ejemplo–. En este expediente, el motivo alegado por la Diputación Foral de Bizkaia para denegar la solicitud de prestación vinculada al servicio fue la "inexistencia de normativa que fundamentara la prestación económica solicitada".
A nuestro juicio, hubiera sido procedente admitir la solicitud de prestación económica vinculada al servicio que contempla el artículo 17 de la LAAD, pues se trata de un derecho subjetivo que corresponde a la persona declarada dependiente (artículo 1 de dicho texto legal). El ejercicio de tal derecho no debería verse supeditado a la existencia o no de normativa que desarrolle la prescripción legal de obligado cumplimiento.
En nuestras conclusiones incidíamos en las consecuencias negativas de dicha omisión, en los perjuicios que se estaban derivando para la ciudadanía residente en Bizkaia y en el hecho de que la ausencia de esta regulación estaba impidiendo clarificar el procedimiento administrativo correspondiente y produciendo una clara inseguridad jurídica al administrado.
Señalábamos al ente foral la conveniencia de aprobar esta normativa en el menor lapso de tiempo posible. En tanto esta regulación no fuera aprobada, proponíamos a la Administración foral explorar las vías que el ordenamiento jurídico pudiera ofrecer, en orden a paliar los perjuicios que ocasionaba la falta de normativa:
• Posible aplicación supletoria de las disposiciones estatales de referencia: artículos 1.1, 4.1, 5.1, 14.3, 17.1 y 28.6 de la LAAD; su artículo 28.1 que recoge una remisión general a la Ley 30/1992, y nos permite encauzar y someter la actuación del ente foral a su tenor, así como establecer un sistema de garantías mínimas para el administrado –retroactividad de la eficacia de los actos conforme al precepto 57.3 para establecer la fecha a partir de la cual deberían tenerse en cuenta los gastos ocasionados por la estancia de la persona dependiente en la residencia ajena a la red pública, por ejemplo–; y artículo 20 de la LAAD, para el cálculo de las cantidades mensuales que habrían de computarse conforme a lo establecido por el Real Decreto 7/2008, de 11 de enero, sobre las prestaciones económicas de la LAAD para el ejercicio 2008 y por el Real Decreto 73/2009, de 30 de enero, para el ejercicio 2009.
• Posible vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Así, cabría plantearse si la entidad gestora debería responder de los daños y perjuicios causados en virtud de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92. Contemplada esta opción, podría incluso estudiarse la posibilidad de que la propia Administración iniciara de oficio el referido procedimiento de responsabilidad patrimonial (artículo 142 de dicha ley) y acordara su sustanciación abreviada (artículo 143) por entender que la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el perjuicio ocasionado resulta inequívoca, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
Por último, sugeríamos la conveniencia de que la normativa que en su día se aprobara contuviera la correspondiente disposición transitoria en la que se contemplaran, con carácter retroactivo, todas las situaciones anteriores a las que hasta el momento no se hubiera dado respuesta.
Como avanzábamos en el apartado II).3.8 este año ha sido publicado el Decreto Foral 90/2010, de 29 de junio, por el que se regula la prestación económica vinculada al servicio foral residencial para personas dependientes en Bizkaia.
V.?Conclusiones
El colectivo de personas mayores constituye un grupo cada vez más amplio, debido al aumento en la esperanza de vida y resulta, además, muy heterogéneo, porque agrupa tanto a personas con autonomía personal y con capacidad de participar activamente en la sociedad como a personas dependientes con una gran limitación de su autonomía personal.
Cobra cada vez más importancia la idea de envejecimiento activo y saludable, fomentando una vida activa y autónoma de las personas mayores, que redunda no sólo en una mayor calidad de vida de estas personas, sino que también contribuye a la sostenibilidad de los servicios sociales.
Resulta necesario además, en este sentido, un compromiso de los poderes públicos en el fomento de la participación social de las personas mayores y la promoción de la autonomía personal.
Esta vida activa de las personas requiere que dispongan de unos ingresos dignos.
Preocupan, por otra parte, las situaciones de maltrato a las personas mayores, especialmente psicológico, una realidad que no acaba de aflorar, por lo que son necesarias medidas de prevención y detección. Sería conveniente que el Gobierno Vasco elaborara un plan de lucha contra los malos tratos a las personas mayores.
Por otro lado, es preciso señalar que, entre las medidas extraordinarias adoptadas para reducir el déficit previstas en el Real Decreto 8/2010, se ha modificado el momento en que se produce el derecho de acceso a las prestaciones por dependencia, que se generarán a partir de la resolución que reconozca las prestaciones o a partir de los seis meses desde la solicitud si no hay resolución expresa.
Esta medida que elimina la retroactividad del derecho al momento de la solicitud ha sido ya incorporada en sendos decretos forales por las Diputaciones de Álava y Bizkaia.
Es de reseñar también que la Diputación Foral de Bizkaia ha solventado la falta de regulación de la prestación vinculada al servicio, quejas de cuyas consecuencias negativas habíamos dado cuenta en anteriores informes anuales.
La necesidad de una atención sanitaria y social simultánea, coordinada y estable, ajustada al principio de continuidad de la atención, cobra especial importancia en relación con las personas mayores y de manera reseñable con las personas mayores dependientes. Por ello, resulta de gran interés el documento marco para la elaboración de las directrices de la atención sociosanitaria de la CAPV.
Con ocasión de algunas quejas que mostraban su disconformidad con el precio público de las plazas residenciales, se han puesto de manifiesto una vez más las importantes diferencias que existen en tales importes de los precios públicos de las plazas residenciales para personas mayores, que fijan las tres diputaciones forales. Debería tenderse a homogeneizar esos precios públicos o, por lo menos, reducir las actuales diferencias.
Los conflictos laborales en servicios residenciales para personas mayores de titularidad pública pero de gestión privada, como Aldakonea o Ariznavarra, ponen de manifiesto la necesidad de conciliar el legítimo derecho a la huelga de los trabajadores y el derecho a la salud y a la prestación del servicio de las personas mayores residentes, que constituyen la parte más vulnerable.
Por último, hay que señalar, en cuanto a la prestación del servicio de asistencia domiciliaria, que resulta paradógico que, dado el reparto competencial entre el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y la Diputación Foral de Álava, se deniegue este servicio a personas dependientes en grado I y que, sin embargo, lo disfruten personas autónomas, cuya atención es competencia municipal.
[3] "Violencia, abuso y maltrato de personas mayores. Perspectiva jurídico-penal y procesal".
[4] EQUIPO PORTAL MAYORES 2010. "La convención internacional de los derechos de las personas con discapacidad y su potencial aplicación a las personas mayores" Madrid, Informes Portal Mayores nº 105.
[5] En el caso de descanso o vacaciones de la persona cuidadora se sufraga un máximo de 30 días naturales por año; en los demás supuestos un máximo de 3 meses al año (o cuatro excepcionalmente).
[6] El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nos informaba, en el marco del expediente de oficio 49/2009, que "el análisis realizado de los sistemas que hoy se prestan en los diferentes territorios de la CAPV evidencia una gran disparidad en el nivel de prestaciones, requisitos de acceso o precios públicos, dentro del sistema de teleasistencia, por lo que se ha estimado necesario realizar un trabajo de análisis pormenorizado que permita estar en condiciones de asumir, en 2011, un servicio homogéneo para toda la CAPV desde la titularidad del Gobierno Vasco".
11. Personas víctimas de los grupos terroristas
I. Antecedentes
La institución del Ararteko ha mostrado siempre una especial sensibilidad hacia las víctimas del terrorismo y ha manifestado su radical oposición a todos los actos de violencia terrorista que han supuesto gravísimas vulneraciones de los derechos humanos a través de los asesinatos, la extorsión y las amenazas. En efecto, la violencia terrorista ha supuesto el asesinato de cientos de personas y ha conculcado gravemente el derecho a la integridad física y moral de miles de ciudadanos que han sido heridos en atentados terroristas, secuestrados, perseguidos y extorsionados. Se ha vulnerado la liberad de miles de ciudadanos que viven amenazados de muerte permanentemente por ser policías, militares, jueces, funcionarios de prisiones, representantes políticos, profesores, empresarios…
En el año 2010 hay que lamentar el asesinato del gendarme Jean-Serge Nérin, y mostrar una condena rotunda de este acto terrorista y nuestra solidaridad con sus familiares y amigos. Resulta reseñable, por otra parte, que en este año concluido no se haya producido ninguna víctima mortal en territorio español.
El año 2010 ha sido un año muy positivo en el ámbito normativo y en el de otras acciones de los poderes públicos a favor de las víctimas del terrorismo, como se desarrollará más adelante.
II.?El área en cifras
Como ha sucedido en años anteriores, son muy pocas las quejas recibidas en el ámbito de las víctimas del terrorismo, únicamente 3, que suponen un 0,23% del total.
Todas ellas están relacionadas con problemas en la asistencia a las personas víctimas de los grupos terroristas.
En el momento de cierre de la redacción del informe anual, las 3 se encuentran pendientes de resolución.
III.?Contexto normativo y políticas públicas
III.1. Derecho a la reparación integral de las víctimas del terrorismo
En la exposición de motivos de la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, se señala que el derecho a la reparación "engloba todas las medidas que pueden ser empleadas para restaurar a las víctimas por los distintos daños que han sufrido como consecuencia de las acciones terroristas. En este contexto, la norma establece que la reparación puede comprender medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y asistencia integral y satisfacción moral".
El título III de la referida Ley 4/2008 regula el sistema de protección y asistencia integral a las víctimas en lo que afecta a la salud tanto física como psíquica, a la vivienda, a los daños materiales, al empleo y a la función pública, a la enseñanza y a la formación.
Muchas de estas previsiones de la ley exigían su desarrollo reglamentario para ser efectivas, por lo que cobra especial importancia la aprobación del Decreto 290/2010, de 9 de noviembre, de desarrollo del sistema de asistencia integral a las víctimas del terrorismo.
Por otra parte, en el ámbito del Estado, resulta necesario reseñar la tramitación parlamentaria de la Proposición de Ley de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo. Además de desarrollar las ideas fuerza de memoria, dignidad, justicia y verdad, persigue un reconocimiento y apoyo integral a las víctimas, lo que supone un aumento de las ayudas, prestaciones y honores a los que las víctimas tienen derecho.
El Decreto 290/2010, de 9 de noviembre, responde al mandato que la disposición adicional segunda de la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, atribuye al Gobierno el dictar "cuantas disposiciones reglamentarias sean necesarias para la aplicación y el desarrollo de los contenidos de la presente ley".
En el informe extraordinario del Ararteko sobre Atención Institucional a las Víctimas del Terrorismo en Euskadi, en la recomendación IV, en relación con el derecho a la reparación, se señalaba que "algunas de las obligaciones públicas relativas a la reparación deberían concretarse lo más pronto posible en el desarrollo reglamentario de la Ley 4/2008". Este reglamento va a permitir dar respuesta a algunas prestaciones a las víctimas del terrorismo que estaban condicionadas a que este decreto desarrollara reglamentariamente la Ley 4/2008.
Para desarrollar un sistema de asistencia integral a las víctimas del terrorismo se concretan en el decreto referenciado:
– Actuaciones para el resarcimiento por daños materiales.
– Actuaciones para la prevención de daños materiales.
– Asistencia jurídica.
– Ámbito sanitario y psicológico.
– Ámbito de la enseñanza.
– Ámbito de las políticas activas de empleo.
– Ámbito de la función pública.
– Ámbito de la vivienda.
– Ayudas extraordinarias y pagos a justificar.
El decreto desarrolla, por tanto, las previsiones de asistencia integral de la Ley 4/2008, concretando los requisitos y procedimientos para poder hacer efectivos los derechos reconocidos en la ley.
La tramitación en el Congreso de los Diputados de la Proposición de Ley de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo es uno de los grandes hitos normativos en materia de los derechos de las víctimas del terrorismo y da respuesta a una reclamación muy sentida de las asociaciones y fundaciones de víctimas del terrorismo durante los últimos años.
Resulta interesante reseñar algunas cuestiones sobre este texto normativo:
– Se trata de una proposición de ley consensuada por todos los grupos parlamentarios [Socialista, Popular en el Congreso, Catalán (Convergència i Unió), Vasco (EAJ-PNV), de Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds y Mixto], lo que supone una muestra muy simbólica de unidad democrática frente al terrorismo.
– Ha tenido en cuenta muchas de las reivindicaciones de las víctimas del terrorismo, a través de las propuestas de sus asociaciones y fundaciones.
– Incorpora algunas novedades normativas y refuerza algunas previsiones anteriores. Así:
• Se basa en las ideas-fuerza de memoria, dignidad, justicia y verdad.
• Considera a las víctimas del terrorismo como víctimas de violaciones de los derechos humanos.
• Plantea una concepción integral de la atención a las víctimas del terrorismo.
• Contempla una aplicación retroactiva a todos los actos terroristas cometidos a partir del 1 de enero de 1960.
• Incorpora la figura de los amenazados a la ley.
• Unifica en esta ley las prestaciones que hasta ahora venían reguladas de manera diferenciada en otras leyes anteriores.
• Regula distintas materias de interés para las víctimas, como el abono de daños personales y materiales; asistencia sanitaria; derechos laborales y de Seguridad Social; ayudas extraordinarias a las víctimas del terrorismo; actuaciones en materia de vivienda; ayudas educativas; protección de las víctimas en los procesos judiciales.
Aunque evidentemente habrá aspectos susceptibles de mejora, se trata de un buen texto normativo que va a reforzar la protección de las víctimas del terrorismo.
II.2. Derecho de participación de las víctimas del terrorismo
En el informe sobre la Atención Institucional a las Víctimas del Terrorismo en Euskadi elaborado por esta institución, se destacaba la importancia del derecho de participación como un derecho transversal que se proyecta en cada uno de los derechos de las víctimas del terrorismo. El principio de participación cobra especial relevancia en relación con el derecho de las víctimas a la reparación.
La propia Ley 4/2008 prevé, en su art. 6, la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo, contemplando que esté formado de manera paritaria, por un lado, por las administraciones públicas vascas y, por otro, por asociaciones y fundaciones vascas de víctimas del terrorismo y por asociaciones pacifistas.
En este año 2010 es destacable que el Gobierno Vasco ha aprobado finalmente el Decreto 55/2010, de 23 de febrero, para la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo. Este consejo tiene como objetivo "canalizar la participación de las víctimas del terrorismo en todas aquellas cuestiones que le incumban y proponer a las administraciones públicas la puesta en marcha de políticas concretas en este campo".
El decreto regula la composición del consejo, el sistema de designación, el régimen de funcionamiento y sus funciones. El 14 de abril quedó constituido el Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo. Este órgano está presidido por el director del Instituto Vasco de Criminología y, como vocales de las administraciones públicas, figuran el consejero de Interior del Gobierno Vasco, la directora de la Atención a las Víctimas del Terrorismo, el asesor adjunto a esta dirección y los alcaldes de Barakaldo y Santurtzi, en representación de Eudel. En representación de la sociedad civil figuran tres vocales de otras tantas asociaciones de víctimas del terrorismo –Covite, Zaitu y ACFSEVT–, un representante de la Fundación Fernando Buesa –representando a las fundaciones vascas creadas en relación con una víctima del terrorismo– y una persona perteneciente a Gesto por la Paz, por las asociaciones pacifistas vascas.
III.3. Derecho a la memoria
El art. 8.1. de la Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, declara que "los poderes públicos vascos promoverán el asentamiento de una memoria colectiva que contribuya a la convivencia en paz y libertad y a la deslegitimación total y radical de la violencia". Por ello, recibimos con especial satisfacción que las instituciones vascas hayan instaurado el primer Día de la Memoria de las Víctimas del Terrorismo. La fecha elegida, el 10 de noviembre, tiene una gran carga simbólica, ya que es el único día del año en el que no se han producido muertos ni heridos por la actuación terrorista.
En esa fecha la presidencia del Parlamento Vasco dictó una declaración en recuerdo de las víctimas del terrorismo. La declaración fue leída también en Ajuria-Enea, en un acto de las víctimas con el lehendakari, en las juntas generales y en los plenos municipales de numerosos ayuntamientos vascos.
El Día de la Memoria de las Víctimas del Terrorismo se celebró también en la academia de la Ertzaintza de Arkaute, en un homenaje a los quince miembros de la policía autónoma asesinados por la acción terrorista desde 1985.
Se finalizó la jornada en un acto en Andoain, una localidad que ha sufrido la violencia terrorista, con siete víctimas mortales de ETA, Triple A y Batallón Vasco-Español.
III.4. Derecho a la memoria en el ámbito municipal
Es en el ámbito municipal, por ser el más cercano a la ciudadanía, en el que resulta especialmente determinante el ejercicio al derecho a la memoria de las víctimas del terrorismo. En el informe sobre la Atención Institucional a las Víctimas del Terrorismo en Euskadi, elaborado por esta institución, se señalaba "Resulta negativamente reseñable que muchos municipios en los que se han producido atentados terroristas o que cuentan entre sus vecinos con víctimas del terrorismo no hayan considerado necesario adoptar ninguna iniciativa en su memoria. La enorme carga simbólica del compromiso de las corporaciones municipales en esta causa contribuiría, sin duda, a propiciar la deslegitimación social y política del terrorismo".
En el cuadro nº 23 del referido informe se constata que en aquel momento apenas una quincena de municipios habían organizado actos de homenaje y reconocimiento a las víctimas del terrorismo, lo que contrastaba con el importante número de municipios vascos en los que se habían producido atentados terroristas mortales.
Esta situación llevó al Ararteko a plantear, en relación con la recomendación sobre el derecho a la memoria, la acción de "promover en todos los municipios y necesariamente en los que se haya producido una victimación terrorista, una calle o instalación pública en memoria de las víctimas del terrorismo, de forma personalizada y participativa, y organizar anualmente algún tipo de actividad educativa en relación con ella".
Afortunadamente, la encomiable labor de la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo, a través de la iniciativa Mapa de la Memoria, ha posibilitado que en estos últimos años se hayan ido incorporando distintos municipios a realizar homenajes a las víctimas que se han producido en su término municipal. Así, durante 2010 se han llevado a cabo los siguientes homenajes a las víctimas del terrorismo:
15 de febrero | Lasarte |
7 de mayo | Zumarraga |
28 de mayo | Markina |
10 de julio | Getxo |
23 de julio | Zumaia |
29 de julio | Erandio |
10 de noviembre | Andoain |
10 de noviembre | Orio |
10 de noviembre | Elburgo |
10 de noviembre | Beasain |
En efecto, el 15 de febrero de 2010, el Ayuntamiento de Lasarte homenajeó a las víctimas del terrorismo, en especial, a las ocho personas asesinadas en el municipio y a las tres que sufrieron lesiones en atentados llevados a cabo en ese municipio o vecinos de Lasarte que sufrieron una acción terrorista fuera del mismo. En el homenaje se descubrieron dos placas a la entrada del ayuntamiento.
El Ayuntamiento de Zumarraga realizó, el día 7 de mayo, un homenaje a los cuatro vecinos de la localidad asesinados por ETA y colocó una placa conmemorativa.
El Ayuntamiento de Markina también realizó un homenaje a las víctimas del terrorismo el día 28 de mayo.
Por su parte, el Ayuntamiento de Getxo rindió homenaje el 10 de julio a las dieciocho víctimas mortales de las acciones terroristas de ETA y el GAL. Se ha erigido una escultura en recuerdo a las víctimas del terrorismo titulada Guztion etxea (La casa de todos).
El 23 de julio fue la localidad guipuzcoana de Zumaia la que realizó un homenaje a las cinco víctimas del terrorismo de ese municipio. Se descubrió una placa con el lema "In memoriam".
El 29 de julio el Ayuntamiento de Erandio llevó a cabo un homenaje a las dos víctimas de ETA en el municipio, una de ellas un niño de dos años.
Por último, en el Día de la Memoria se realizaron cuatro homenajes, uno de ellos en Andoain, donde el lehendakari inauguró una escultura, Askatasunari-A la libertad, dedicada a las víctimas del terrorismo, recordando las siete víctimas de la acción terrorista.
El Ayuntamiento de Orio, ese mismo día, se unió al Mapa de la Memoria con la inauguración de una placa dedicada a las víctimas del municipio.
También en la localidad alavesa de Elburgo se inauguró el 10 de noviembre una escultura, situada frente al edificio Landederra, dedicada a las víctimas del terrorismo de ese municipio.
Coincidiendo con el Día de la Memoria, el Ayuntamiento de Beasain realizó un homenaje a las víctimas de ese municipio guipuzcoano.
Además, en otras localidades se realizaron actos anuales, continuación de otros anteriores, como en Bilbao o en Zarautz.
Para terminar, se han celebrado homenajes a víctimas individuales, protagonizadas por familiares, amigos o representantes institucionales o de partidos políticos, en distintas localidades vascas.
III.5. Derecho a la convivencia en paz y libertad: el interés de las víctimas en la deslegitimación del terrorismo a través de los medios de comunicación y de la educación en la prevención terrorista
El derecho a la paz, a la libertad y a la convivencia es un derecho consagrado en el art. 9 de la Ley 4/2008, que se vincula a la idea de deslegitimación ética, social y política del terrorismo.
La propia Ley 4/2008, en los apartados b) y d) de su art. 9.3. realiza un mandato a los poderes públicos para que impulsen "la educación para la paz y en los derechos humanos, así como la promoción de los valores democráticos, en todos los niveles del sistema educativo".
Asimismo, se pide a los poderes públicos que pongan en marcha "medidas activas para la deslegitimación ética, social y política del terrorismo, defendiendo y promoviendo la legitimación social del Estado democrático y de derecho y su articulación en normas de convivencia integradora como garantía de nuestras libertades y de nuestra convivencia en paz".
También la normativa internacional incide en el objetivo de concienciar sobre las potencialidades de la educación en el desarrollo de la ciudadanía democrática, la participación, la cohesión social y el respecto a la diversidad.
Preocupa especialmente a esta institución el impulso de la educación en valores y en cultura de paz, máxime a la luz de los datos que reflejaban el estudio incluido tanto en el informe sobre la atención institución a las víctimas del terrorismo como en el informe sobre transmisión de valores. En este estudio, que analiza, entre otras cuestiones, las actitudes de los y las adolescentes vascos ante el terrorismo y las víctimas del terrorismo, se aportan datos preocupantes sobre el porcentaje de menores que no rechazan o justifican las acciones terroristas o violentas.
En la anterior legislatura se aprobó, a los efectos de promover la cultura de paz, el Plan Vasco de Educación para la Paz y los Derechos Humanos (2008-2011) y se creó, mediante el Decreto 31/2009, de 10 de febrero, el Consejo Consultivo de Educación en Derechos Humanos y por la Paz.
En este año 2010 se ha aprobado el plan para la Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia (2008-2011), que supone una reformulación del citado Plan Vasco de Educación para la Paz y los Derechos Humanos.
El propio plan señala como su objetivo avanzar en un cambio de actitudes en el conjunto de la ciudadanía, orientado a asumir el sistema democrático como garantía de convivencia en libertad. Se indica, además, la voluntad del plan de dar continuidad y sistematizar iniciativas anteriores en eficacia para la paz. Toma en consideración recomendaciones efectuadas por organismos internacionales y en sintonía con el contexto estatal. El plan se basa en el carácter interdepartamental de toda acción del propio Gobierno en esta materia, como en su dimensión interinstitucional.
Por otra parte y dada la importancia de los medios de comunicación en la deslegitimación del terrorismo, el Gobierno Vasco y EITB han suscrito un convenio para desarrollar e impulsar el referido plan para la Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia (2008-2011), mediante una campaña de sensibilización de los valores que pretende fomentar este plan a través de un spot de televisión, cuñas radiofónicas y la exhibición de reportajes, películas y la cobertura informativa de hechos y actos significativos en torno a la convivencia democrática y la deslegitimación de la violencia.
III.6. Aprobación del informe de víctimas de vulneraciones de derechos humanos y sufrimientos injustos producidos en un contexto de violencia de motivación política
Las víctimas del terrorismo son definidas legalmente como víctimas de vulneración de derechos humanos y comparten esta condición con otros colectivos que igualmente han sufrido graves conculcaciones de derechos, como las víctimas de supuestos recogidos por la ley de Memoria Histórica, las víctimas de otros sufrimientos injustos y las denominadas "víctimas de vulneraciones de derechos humanos y sufrimientos injustos producidos en un contexto de violencia de motivación política".
Resulta necesario señalar que, si bien todas son víctimas de vulneraciones de derechos humanos, no todas son víctimas del terrorismo, categoría que, de acuerdo con la ley, son aquellas que así se definen normativamente, en sentido estricto. Por tanto, si bien todas las víctimas comparten la condición de víctimas de vulneración de derechos humanos, se diferencian en cuanto al origen de su victimación, las consecuencias y el tratamiento normativo que les resulta de aplicación.
Aunque no se traten de víctimas del terrorismo, consideramos de gran interés reseñar la aprobación del "Informe sobre Víctimas de Vulneraciones de Derechos Humanos derivadas de la Violencia de Motivación Política".
El Parlamento Vasco, en el transcurso del Pleno Monográfico sobre Víctimas del Terrorismo celebrado el día 5 de octubre de 2007, expresó su solidaridad institucional con las víctimas del terrorismo y aprobó 21 resoluciones que reafirman el compromiso de las principales instituciones vascas con las víctimas. La primera de estas resoluciones venía referida a la realidad de otras víctimas de vulneraciones de derechos humanos derivadas de la violencia de motivación política y literalmente encomendaba
"1. Elaboración por parte de la Dirección de Atención a Víctimas del Terrorismo de un informe exhaustivo y riguroso sobre la realidad de las víctimas del terrorismo practicado por los grupos incontrolados, de extrema derecha y el GAL, con atención especial a la identificación de las victimas y estudios del grado de reconocimiento de los derechos reconocidos en la legislación vigente.
2. Elaboración por parte de la Dirección de Derechos Humanos del Gobierno Vasco de un informe exhaustivo y riguroso sobre la realidad de otras víctimas de vulneraciones de derechos humanos derivadas de la violencia de motivación política, con atención especial a la identificación de las víctimas y estudio de las medidas necesarias que den respuesta a su reconocimiento moral y reparación.
3. El primero de los informes aludidos deberá ser presentado por el Gobierno ante la Ponencia de Víctimas del Terrorismo antes del 31 de marzo de 2008.
4. El segundo de los informes aludidos deberá ser presentado ante la Comisión de Derechos Humanos antes del 30 de Junio de 2008".
El 24 de junio de 2008, la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo, presentó ante la ponencia creada en el seno de la Comisión de Derechos Humanos del Parlamento Vasco, el informe sobre "La realidad de las víctimas del terrorismo practicado por los grupos incontrolados de extrema derecha y el GAL". En esa misma fecha, 24 de junio de 2008, se presentó ante la Comisión de Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas el informe sobre "Víctimas de vulneraciones de derechos humanos y sufrimientos injustos producidos en un contexto de violencia de motivación política". En ambos casos se daba cumplimiento al mandato parlamentario señalado anteriormente.
Fruto de distintos debates, proposiciones e intervenciones, el 22 de diciembre de 2009, la Comisión de Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas, aprobó por unanimidad una proposición no de ley en los siguientes términos:
"El Parlamento Vasco insta a la Dirección de Derechos Humanos y a la Dirección de Víctimas del Terrorismo a continuar con el denominado "Informe de víctimas de vulneraciones de derechos humanos derivados de la violencia de motivación política" presentado como primer paso en junio de 2008, en relación con las situaciones de sufrimientos injustos por la vulneración de derechos humanos provocada en el marco de la violencia vivida en Euskadi en las últimas décadas, y desatendidas hasta la fecha, avanzando de esta forma en su reconocimiento. Dicho Informe se presentará a la Comisión de Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas antes de seis meses. Asimismo, se insta al Gobierno Vasco a presentar en esa misma fecha una primera propuesta de medidas de reparación".
En cumplimiento de este mandato se ha elaborado el referido informe, que consideramos importante en el ámbito de la victimación, ya que puede contribuir al avance hacia la paz y hacia una convivencia democrática plena.
IV.?Quejas presentadas por las personas víctimas de grupos terroristas
Hemos señalado que son muy pocas las quejas presentadas por las víctimas del terrorismo. En el año 2010 solamente se han recibido tres quejas.
IV.1. En el año 2009 se recibieron sendas quejas en las que se planteaba la desestimación de prestaciones previstas en la Ley 4/2008 y que, sin embargo, no se podían hacer efectivas por la falta de desarrollo reglamentario de esta norma. La aprobación del Decreto 290/2010, de 9 de noviembre, al que hemos hecho referencia, va a permitir concretar algunas de las prestaciones previstas legalmente.
Planteada la cuestión a la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo, ante el temor de que alguna de las víctimas a las que se denegó su petición por falta de desarrollo normativo no estuviera atenta a la aprobación del reglamento, esa dirección nos ha comunicado que, de oficio, ha notificado a todas las personas a las que se les desestimó por falta de desarrollo reglamentario que ya se ha aprobado el reglamento, para que, si lo estiman oportuno, reiteren su petición ante la dirección.
IV.2. Dos de las quejas recibidas en 2010 ponen de manifiesto la falta de respuesta de la normativa de asistencia a las víctimas del terrorismo a los daños materiales causados por la acción terrorista en los duros años 80 del pasado siglo.
En uno de los casos, una familia planteaba que en un atentado de ETA en esos años 80 se colocó un artefacto explosivo que causó la muerte a cuatro personas y numerosos heridos graves, y además se dañó gravemente el edificio, que tuvo que ser demolido en su totalidad. La familia propietaria del inmueble presentó una solicitud de indemnización, que fue denegada en aplicación del Decreto 214/2002, de 24 de noviembre, vigente en el momento de la solicitud y que regulaba las ayudas a las víctimas del terrorismo.
Tampoco la Ley 4/2008 y el Decreto 290/2010 que la desarrolla dan respuesta a las personas que han sufrido daños materiales por actos terroristas acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor de la actual normativa.
En la otra queja una persona propietaria de un concesionario de automóviles de una marca francesa señala que, como consecuencia de la campaña de ETA contra los llamados "intereses franceses" sufrió cinco atentados, mediante la colocación de artefactos explosivos los días 22 de julio de 1987, 4 de octubre de 1987, 22 de abril de 1988, 25 de noviembre de 1995 y 24 de diciembre de 1995. Este ensañamiento terrorista contra el concesionario llevó a la empresa a una situación insostenible, generando numerosas deudas, disminución de ventas y reajustes laborales, al verse obligados a prescindir de buena parte de los trabajadores. En este contexto, la empresa francesa retiró la concesión a estos talleres vizcaínos apenas cinco meses después del último atentado.
Desgraciadamente, la normativa vigente no ofrece una respuesta que pueda reparar tan injusta situación.
IV.3. La tercera queja plantea la situación de aquellas personas que han sufrido atentados directos o indirectos, o han sentido el acoso terrorista, y que presentan diferentes lesiones o daños no sólo físicos, sino también psicológicos, como consecuencia de estos actos. En muchos casos no se formalizaron denuncias policiales por los actos violentos sufridos, ni tampoco se requirió ayuda médica o técnica adecuada. Muchas de estas personas pertenecen a los colectivos sometidos a la llamada "violencia de persecución" y han vivido durante años en un ambiente hostil y con el transcurso del tiempo han visto agravados sus daños físicos o psíquicos.
En muchas ocasiones ocurre que esas personas, varios años después de sufrir los atentados, ven agravadas sus lesiones y son acreedores de reconocimiento de incapacidades permanentes, lesiones no invalidantes, gran invalidez o incluso muerte. El problema es poder establecer un nexo causal que permita determinar que las lesiones que sufren tienen su origen en los actos terroristas sufridos. Para ello, solicitan que la Administración pueda certificar que existe ese nexo causal.
En estos momentos la queja se encuentra en tramitación con la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo.
V.?Actividades previstas en el plan de actuación
V.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
Las actuaciones, tanto de las asociaciones de víctimas del terrorismo como de las fundaciones constituidas en recuerdo de una víctima del terrorismo, además de las asociaciones pacifistas, han contribuido, sin duda, a que se visualice las víctimas del terrorismo y se conozcan su situación y sus reivindicaciones.
La institución del Ararteko, a través de su titular, la adjunta o su secretario general, ha participado en muchos de los actos convocados por esas asociaciones y fundaciones. Además, la institución ha participado moderando una de las mesas del Curso de Verano de la UPV/EHU que la Fundación Fernando Buesa organizó sobre cine y literatura y víctimas del terrorismo.
V.2. Relaciones con administraciones
La institución del Ararteko ha mantenido, a lo largo de 2010, distintas reuniones con la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo y la Dirección de Derechos Humanos para tratar de algunas quejas recibidas y de los proyectos y actuaciones de estas direcciones en relación con las víctimas del terrorismo.
El Ararteko colaboró con la Dirección de Derechos Humanos del Gobierno Vasco en la 1ª Muestra de Cine Hacia la Convivencia, que se celebró en Bilbao los días 16, 17, 18 y 19 de noviembre de 2010.
V.3. Beca de investigación
Con fecha 10 de diciembre de 2009 la institución del Ararteko adjudicó una beca de investigación aplicada a Asun Merinero Sierra, bajo el título "El derecho a la memoria y al reconocimiento social de las víctimas del terrorismo en la CAPV". Este trabajo de investigación se ha desarrollado durante todo 2010 y será finalizado y publicado en el primer semestre de 2011.
El estudio aborda en especial cuatro grandes bloques:
– El derecho a la memoria aplicado a las víctimas del terrorismo en Euskadi.
– Análisis de las iniciativas institucionales para el recuerdo de las víctimas del terrorismo en Euskadi.
– Los otros ámbitos para la construcción de la memoria colectiva en Euskadi: social, educativo y cultural.
Este trabajo de investigación va a aportar una interesante visión sobre uno de los principios más importantes en el ámbito de la victimación: el derecho a la memoria, y va a resultar complementario del informe que sobre la atención institucional a las víctimas del terrorismo realizó esta institución.
VI.?Conclusiones
VI.1. Realizamos una valoración muy positiva de la aprobación del Decreto 290/2010, que desarrolla el sistema de asistencia integral a las víctimas del terrorismo y que va a permitir hacer efectivos algunos de los derechos previstos en la ley 4/2008.
VI.2. La aprobación de la ley estatal de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo va a suponer un importante hito en la reparación de las víctimas.
VI.3. La creación y puesta en marcha del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo va a permitir canalizar la participación de las víctimas en todas aquellas cuestiones que les sean de interés.
VI.4. El derecho a la memoria de las víctimas del terrorismo ha quedado reforzado con la instauración del 10 de noviembre como Día de la Memoria de las Víctimas del Terrorismo y con la incorporación al Mapa de la Memoria de una decena de municipios vascos en 2010.
VI.5. La aprobación del plan para la Convivencia Democrática y la Deslegitimación de la Violencia es un instrumento muy importante para trabajar en valores democráticos y de paz, especialmente en el ámbito educativo.
VI.6. La aprobación del informe de "Víctimas de vulneraciones de derechos humanos y sufrimientos injustos producidos en un contexto de violencia de motivación política" en cumplimiento de un mandato legislativo, aunque no se trata de víctimas del terrorismo en sentido estricto, aborda la realidad de otras víctimas de vulneración de derechos humanos. Es un informe importante en el ámbito de la victimación, que puede contribuir al avance hacia la paz y la convivencia democrática plenas.